נחיצותו של חוק חלוץ

בשבוע שעבר הכשילה הכנסת את ניסיונו של ח"כ סילבן שלום (הליכוד) להעביר חוק חלוצי להגבלת אפשרותו של עובד ציבור לסחור בניירות ערך על-סמך מידע שאינו ידוע לציבור. השאלה שבה עוסקת רשימה זו היא מדוע, אם בכלל, היה צורך בחוק זה ומדוע האיסור הקיים על שימוש במידע פנים אינו חל גם על אנשי ציבור.

איסור על שימוש במידע פנים חל בחוק הישראלי רק על אנשי פנים ועל אנשים שקיבלו מידע מאנשי פנים. הגדרה פורמליסטית זו של האיסור, והאופן שבו היא פורשה על-ידי בתי משפט בישראל, יוצרים מצבים שבהם החוק הישראלי רחב מדי, ואוסר על מסחר שההיגיון מחייב לאפשרו, וכן מצבים אחרים שבהם החוק צר מדי ומתיר מסחר שההיגיון מחייב לאוסרו. קל להבין טענה זו כאשר משווים בין החוק הישראלי לחוק האמריקני בהקשר זה.

החוק הפדראלי האמריקני, כפי שפיתחו אותו בתי המשפט הפדראליים, קובע שהאיסור על שימוש במידע פנים חל לא רק על אנשי פנים אלא על כל מי שסוחר תוך הפרה של יחסי אמון. ההבדל בין ההגדרה הישראלית לאמריקנית יוצר מקרים שבהם החוק בארה"ב "משחרר" אנשים שהחוק הישראלי חל עליהם, ולהיפך. מקרה אופייני שבו זיכה בית משפט אמריקני אדם שבישראל היה (כנראה) מורשע, הוא תיק DIRKS, שבו אנליסט סחר בניירות ערך של חברת ביטוח לאחר שקיבל "טיפ" מעובד שלה, כי דוחותיה הכספיים הינם שקריים.

היות שדירקס קיבל את המידע מאיש פנים, בדין הישראלי הוא היה כנראה מורשע. אך בית המשפט האמריקני לא הסתפק בקביעה פורמליסטית, שמדליף המידע היה איש פנים, אלא בדק מה היה המניע שלו, וקבע כי איש הפנים הדליף את המידע לדירקס כדי לחשוף את התרמית של הנהלת החברה, וכי הוא לא הפיק מהדלפה זו שום טובת הנאה אישית, ולכן גם לא הפר חובת אמון כלפי החברה. דירקס, לעומתו, הוא אדם חיצוני לחברה, שמעולם לא חב חובת אמון לא כלפי החברה ולא כלפי העובד מדליף המידע. מכיוון שהן המדליף של המידע והן דירקס לא הפרו חובת אמון, דירקס היה חופשי למכור את מניותיו (ומניות לקוחותיו) על-סמך המידע הזה.

דוגמה נוספת לקשיחות-היתר של המשפט הישראלי היא המקרה של סחר על-סמך מידע על מו"מ להעברת שליטה. בשורה של פסקי דין בישראל נקבע כי במקרים שבהם מתנהל מו"מ חשאי בין בעל שליטה בחברה ציבורית ובין מי שמעוניין לרכוש ממנו את השליטה, המידע על המו"מ הוא מידע פנים, ומנהלי המו"מ אינם רשאים לסחור בניירות ערך של החברה על-סמך מידע זה. למיטב ידיעתי, מקרים כאלו לא נדונו בארצות הברית, ומסיבה פשוטה: החברה אינה צד לעסקה בה עוברת השליטה, ועל כן המידע על העסקה אינו מידע של החברה הציבורית, אלא של הצדדים למו"מ. לכן, סחר על-סמך מידע זה אינו מהווה הפרה של חובת אמון, וגם לא שימוש אסור במידע פנים.

חובת אמון

עד כאן הוצגו דוגמאות של מקרים שבהם הדין האמריקני ליברלי יותר מהישראלי. אך קיימים מצבים רבים שבהם הדין בארה"ב אוסר את מה ששלנו מתיר. כך למשל, יהא דינו של מנכ"ל חברת תרופות הסוחר בנייר ערך לאחר שקיבל הודעה מה-FDA כי התרופה שפיתחה החברה שלו, לא קיבלה את האישור המיוחל. ברור, שאילו מכר כעת את מניות החברה שבניהולו היה מבצע עבירה, הן בישראל והן בארה"ב. אך נניח, שבמקום למכור מניות בחברה שבניהולו, רכש המנכ"ל מניות של חברה מתחרה, שבעקבות החלטת ה-FDA שומרת על המונופול שלה בשוק, ושפרסום הידיעה למחרת, צפוי להזניק את ערכה.

בדין הישראלי, המנכ"ל הרוכש אינו כפוף לאיסור על שימוש במידע פנים, כי הוא אינו סוחר במניות של החברה שבה הוא משמש איש פנים. לעומת זאת, בדין האמריקני המנכ"ל כזה מבצע עבירה פלילית, כי סחר בני"ע על-סמך מידע של החברה שבניהולו מהווה הפרה של חובת אמון כלפיה, וזאת גם אם המסחר שלו בוצע במניות של חברה אחרת.

באותו אופן, הכלל הישראלי שונה מן האמריקני גם בנוגע למסחר של עיתונאי היודע שלמחרת תפורסם בעיתונו כתבה שתשפיע משמעותית על שער ניירות הערך של חברה ציבורית, או בנוגע למסחר של פסיכולוג על-סמך מידע שמסר לו מטופל שלו. בדין הישראלי, העיתונאי או הפסיכולוג יבצעו עבירה של שימוש במידע פנים, רק אם המקור לכתבה או המטופל, היו אנשי פנים בחברה שבמניותיה הם סחרו. בדין האמריקני, לעומת זאת, העיתונאי והפסיכולוג יורשעו, כי הם סחרו על-סמך מידע השייך למי שהם חייבים לו אמון, ושנמסר להם מתוך אמון ובלי לדעת על כוונתם לסחור. לכן, ההרשעה אינה תלויה בכך שהמקור למידע הוא איש פנים בחברה הציבורית.

הפרת אמונים

מההסבר הזה ניתן להבין גם את ההבדל בין האיסור הישראלי לאמריקני בנוגע למסחר על-ידי אנשי ציבור. איש ציבור ישראלי הסוחר על-סמך מידע שהגיע אליו במסגרת תפקידו, אינו איש פנים והוא לא קיבל מידע מאיש פנים בחברה שבמניותיה הוא סוחר. לכן, חוק ניירות ערך בארץ לא אוסר עליו לסחור במניות של חברה ציבורית, גם אם המידע שברשותו מהותי עבורה. הדין האמריקני, לעומת זאת, מתמקד ביחסי האמון שלהם כפוף איש הציבור. כיוון שאיש הציבור חב אמון לממסד הציבורי שאותו הוא משרת, וכיוון שקיבל את המידע עקב יחסי אמון אלו, הדין בארה"ב קובע כי מסחר כזה מהווה שימוש אסור במידע.

עם זאת, מהאמור לעיל, לא נובע שעובדי ציבור בישראל חופשיים לסחור על-סמך מידע שהגיע אליהם במסגרת תפקידם. אמנם מסחר כזה לא יהווה עבירה על חוק ניירות ערך, אך צפוי שהוא יהווה עבירה של הפרת אמונים על-ידי עובד ציבור. אם כך - נשאלת השאלה - מדוע, אם בכלל, היה צורך בהצעת החוק שהניח ח"כ סילבן שלום על שולחן הכנסת.

התשובה לכך היא, שהצעתו ניסתה להתמודד עם הבעיה באופן החורג מהאיסור על שימוש במידע פנים, ולהטיל על אנשי ציבור איסור גורף על מסחר בניירות ערך. על פי ההצעה הם היו רשאים להחזיק בתיק ניירות ערך, אך חייבים להפקידו בנאמנות עיוורת, כשהחלטות ההשקעה בתיק היו חייבות להתבצע על-ידי מנהל התיק שלהם ולפי שיקול דעתו, בלי שעובדי הציבור רשאים לתת לו הוראות מסחר, ובלי שעובדי הציבור יהיו רשאים לדעת יידעו באילו ניירות ערך הוא השקיע.

אמנם ניתן להתווכח על ההיגיון באיסור גורף כזה, ולהעלות טיעונים בעלי משקל בעדו ונגדו, אך בשורה התחתונה, חברי הכנסת לא היו מוכנים להטיל על שכם אנשי ציבור בכירים, ועל עצמם, איסור כזה.