מכה לעיריות: ביהמ"ש ביטל את הליכי הגבייה המינהליים הננקטים מכוח פקודת המסים

בשקט בשקט, בימים שבין ראש השנה ליום כיפור, ניתן בחיפה אחד מפסקי הדין החשובים של השנים האחרונות, שגורם כאב ראש רציני לרשויות המקומיות. סגן נשיאת המחוזי בחיפה, השופט גדעון גינת, שם קץ ל"חיים הקלים" של הרשויות המקומיות, ופסק חד-משמעית: "הרשות המקומית אינה רשאית לפנות להליכי גבייה מינהליים, טרם שמיצתה את האפשרות לנקוט בהליכים משפטיים רגילים".

למרות שהקלו עם הרשויות כשאיפשרו להן לתבוע חוב ארנונה בהליך של "סדר דין מקוצר", בו הנתבע צריך לקבל רשות כדי להגיש כתב הגנה, הן הולכות בדרך הקלה של הליכי גבייה מינהליים, בעיקר דרך פקודת המסים גבייה (הנחשבת ל'דרקונית' יותר מפקודת העיריות).

כפי שהגדיר זאת בית המשפט בעבר, פקודת המסים (גבייה) היא "אחת מ'מערכות השיניים' החדות ביותר בדין הישראלי לאכיפת חבויות מס" והיא שריד מימי המנדט. היא מאפשרת לרדת לנכסי החייב באופן חריף ומהיר בלי צורך בנקיטת הליכי הוצל"פ. משהחליט פקיד המס שהסרבן אכן מפגר בתשלומי המס, הריהו יכול לאכוף את החבות בכוחות עצמו.

במקרה זה, עיריית חדרה נקטה בהליכי גבייה נגד רכבת ישראל, בגין חוב שהיה שנוי במחלוקת. הרכבת מנהלת מאבק עיקש נגד שורה של רשויות מקומיות בנוגע לתשלום ארנונה בגין תחנות הרכבת שבשטחיהן. זאת, בשל ביטול "הנחת המדינה" בארנונה בשנת 97', שרשויות רבות לא שמו לב אליה. הרכבת מיוצגת בהליכים ע"י עוה"ד עינב כהן ואלון אידלמן ואילו הרשויות מיוצגות ע"י עוה"ד שמואל לנקרי וגדי רוקח.

למרות שבעתירת הרכבת נגד עיריית חדרה היא לא טענה לאי-חוקתיות הליכי הגבייה, נראה שלגינת היה "פסק דין מגירה" שהמתין לשעת כושר. באחד הדיונים הופתעו הצדדים מהודעת השופט גינת, שעליהם לטעון בנושא אי-חוקתיות הליכי הגבייה משום שזו אחת הסוגיות הטעונות הכרעה. ואכן, הכרעתו לא איחרה לבוא. "הליכי גבייה מינהלית אינם עומדים בעקרונות של המשפט המינהלי-חוקתי", פסק. "ספק בעיניי אם הגבייה המינהלית היא חוקתית, בעידן שלאחר חקיקת חוק יסוד כבוד האדם וחירותו", אולם בשל סעיף "שימור הדינים" מנוע בית המשפט מלבטלה ונותר לו רק לפרשה בצמצום, לאור חוקי היסוד.

ואכן, גינת משתמש בכל מבחני השסתום של המשפט המינהלי כדי לצמצם למינימום שבמינימום את השימוש בגבייה מינהלית. "הליכים שכאלה יש להפעיל בתוך מתחם של סבירות, שגבולותיו נקבעים בהתאם למבחנים של פרופורציה ומידתיות".

אמצעים דרקוניים

גבייה באמצעות פקודת המסים היא יעילה ביותר, משום שאינה מחייבת את הרשות הגובה לפנות לבית המשפט, אלא מסמיכה אותה להפעיל אמצעי גבייה, כגון כניסה לחצרי סרבן התשלום, עיקול מיטלטלין ונקיטת פעולות לגבות את החוב. לעומת זאת, במצב רגיל בו בעל החוב הוא אדם פרטי, קיימת "מסננת שיפוטית כפולה, הן בקביעת קיומו של החוב (ע"י בית המשפט) והן בקביעת דרכי הגבייה של החוב (ע"י לשכת ההוצל"פ). גבייה מינהלית של חוב ארנונה בידי רשות מקומית עוקפת את המסננת השיפוטית. היא מאפשרת לרשות המקומית להחליט על דעת עצמה כי פלוני חייב לה כספים ואילו הליכי גבייה יינקטו נגדו".

הסמכות המינהלית הוכרה תמיד כחריגה, הזכיר גינת והשווה זאת למעצר מינהלי, שאינו מתאפשר כשניתן להעמיד את האדם לדין. "במקום שבו ניתן לפנות מבעוד מועד לבחינה מוקדמת ע"י רשות שיפוטית, אין מקום להפעיל את הסמכות המינהלית".

הוא ציין שהחקיקה האזרחית רצופה בשסתומי בטחון, במקום שבו נעשים צעדים לגביית חוב. כך למשל, צו עיקול שלא נמסר בזמן פוקע, ישנם תנאים להוצאת צו עיכוב יציאה מהארץ, דיני ההוצל"פ פוטרים מעיקול קצבאות ביטוח לאומי וסכום מינימלי למחייה ועוד. "בדרך של גבייה מינהלית", לעומת זאת, "ניתן להטיל עיקול על כספים המצויים בחשבון בנק של חייב, גם אם מדובר בכספים שהתקבלו ממשכורת מינימום או מקצבת נכות של המוסד לביטוח לאומי.

"אף לא אחד מבין שסתומי הביטחון הקיימים בחקיקה האזרחית, והחלים על גוף פרטי, אינם קיימים במקרה זה". כך למשל, "אדם יכול למצוא את עצמו במצב שבו רכבו נתפס ע"י גורמי עירייה, מבלי שידע כלל כי הוטל עיקול על כלי הרכב" ועוד.

רק במקרים חריגים

לפי גינת, "רק במקרה חריג יש מקום לאפשר לרשות מקומית לנקוט בהליכי גבייה מינהליים. הפנייה להליכי הגבייה המינהלית צריכה להיות פנייה אחרונה, של היעדר ברירה. זו אינה ברירת המחדל. היא צריכה להיעשות רק במקום שבו הרשות יכולה להראות כי נקיטה בדרך המשפטית הרגילה מביאה להכבדה רבה, יתר על המידה, על הקופה הציבורית".

"מצב שבו הגבייה המינהלית היא ברירת המחדל, אינו תקין. לא יתכן שהפניה בתביעה משפטית היא המוצא האחרון, ולא הראשון. הליך של גביה מינהלית צריך להיות המוצא האחרון. הוא צריך להיעשות במקום שבו כלו כל הקיצין. לא יתכן מצב שבו הפניה לבית המשפט בתביעה כספית רגילה, תיעשה רק במקרים חריגים, ואלו הנקיטה בהליכי גבייה מינהליים תיעשה כדבר שבשגרה. רשות מקומית שהופכת את הגבייה המינהלית לברירת המחדל, ואת הפנייה לבית המשפט לאמצעי חריג, חורגת בכך ממתחם הסבירות".

כדי לנקוט בגבייה מינהלית של חוב לא חלוט, הסביר, צריך להראות שאין דרך אחרת. "צריך להראות כי לא ניתן לנקוט בהליכים משפטיים רגילים מספיקים (דוגמת צווי עיקול זמני, או הליכים אחרים דומים). הוא צריך להראות, כי אי-נקיטה בהליכים מיידיים תביא לפגיעה קשה ברשות עצמה. הוא צריך להראות, כי ספק אם ניתן יהיה להחזיר את המצב לקדמותו. הוא צריך להראות, כי הגם שבאופן פורמלי מדובר בחוב שאינו חלוט, הרי למעשה מדובר בחוב שתוקפו כמעט אינו שנוי במחלוקת אמיתית".

כוונתו למשל למקרה "שבו פלוני חייב (על-פי הנטען) כספים לרשות מקומית. הוא מתכוון להבריח נכסים לאלתר, או לברוח מהארץ. גם במקרה שכזה אומנם ניתן לפנות לבית המשפט, אך פנייה לבית המשפט עלולה להביא לעיכוב לכך שכספים או נכסים ייעלמו. זהו מצב חריג, שבו ניתן יהיה לשקול נקיטה של הליכים מינהליים לגביית החוב, כדי למנוע את המצב המיוחד שנוצר". חריג נוסף הוא אם למשל חברת חשמל תסרב לשלם ארנונה ותשתק את הרשות. אולם, הוא מדגיש, "מצבים מסוג זה הינם יוצאי דופן. המקרים שבהם לא ניתן, מעשית, להספיק ולפנות לבית המשפט - נער יספרם".

הוא הגדיר "מוגזמת" את טענת העירייה, לפיה הדבר ייצור מצב שבו תושבים ינקטו בהליכי סרק ויטענו שאינם חייבים כספים, ועד להכרעה בטענותיהם לא יכנסו כספי הארנונה לקופה העירונית. "זהו חשש שקשה לקבלו. להעלאה של טענות סרק יש השלכות" ומי שיעלה טענות סרק יחויב בהוצאות. "האם יעדיף הנישום הממוצע, הסביר, לנקוט בהליכי סרק כדי להביא לדחייה במועד התשלום, תוך סיכון שיחויב בהוצאות משפט? נראה כי החשש מפני קיומם של הליכי סרק הינו מוגזם".

פתח לשרירות

אמנם, הוא הודה, "אפשר שיהיו גם מספר הליכי סרק וטענות סרק. כאשר מצד אחד של כפות המאזניים יש כמות מסוימת של הליכי סרק, ומצד שני מופעל האמצעי הקיצוני של הליכי גבייה מינהלית, דומה כי ראוי להעדיף את ניהולם של מספר הליכי סרק, על שימוש גורף בהליכי גבייה מינהלית".

טענת העירייה, לפיה מערכת בתי המשפט וההוצל"פ אינה יעילה הוגדרה ע"י גינת כ"מרחיקת לכת". הוא ציין, ש"המערכת המשפטית נותנת מענה לאלפים המבקשים לגבות חובות. היא נותנת מענה לחברות גדולות וקטנות, שמגישות עשרות תביעות מידי יום לבתי המשפט השונים. חברות טלפונים, חברות כבלים ולוויין, חברות תקשורת וחברת החשמל, כל אלה מקבלים מענה מבתי המשפט. הם אינם קורסים בשל הצורך לפנות לערכאות השיפוטיות.

"המערכת המשפטית יכולה לתת מענה גם לרשויות המקומיות. אמת, הדבר מצריך אולי השקעה של מאמץ רב יותר של הרשות המקומית. יהיה עליה להגיש תביעות ולבקש סעדים מתאימים. במשטר חוקתי, ליברלי, דמוקרטי, זהו הכרח. דרך אחרת אינה אפשרית. האמירה כאילו המערכת המשפטית אינה יכולה להעניק סעד דווקא לרשויות המקומיות, היא אמירה ריקה מתוכן".

הוא שב והדגיש, ש"לא יכול להיות מצב שבו הטוען לקיומו של החוב הוא המחליט באילו הליכים לנקוט כדי לגבות אותו. לא יכול להיות מצב שבו הרשות המקומית היא המחליטה, על-פי שיקול דעתה הבלעדי, על קיומו של חוב ועל הדרכים לגבייתו. כל זאת, כאשר קביעות אלה של הרשות אינן צפויות לבחינה מוקדמת של ביקורת שיפוטית כלשהי, קודם להפעלת אמצעי הגבייה. המצב שבו רשות מקומית הופכת להיות רשות מחוקקת, שופטת ומבצעת כאחת, הוא מצב שיש לחשוש מפניו. לא יכול להיות שרשות מקומית תקבע את דמי הארנונה, תחליט מי חייב לה כספים בגינם, ותפעל לגבייתם על-פי שיקול דעתה הבלעדי".

נקיטת הליכים של גביה מינהלית יוצרת פתח לשרירות, הוא הוסיף, ולא החמיץ הזדמנות "להכניס" לעיריות גם על השימוש בחברות גבייה חיצוניות, הפועלות למטרות רווח כספי. אמנם, ציין, "האישור הסופי לנקוט בהליכי גבייה נעשה ע"י גורם ברשות המקומית. עם זאת, כל בר דעת מבין כי ברשות מקומית גדולה לא ניתן לבחון כל מקרה לגופו. הרשות סומכת ידיה במרביתם של המקרים על שיקול הדעת של חברת הגביה. קיים חשש להפעלה לא ראויה של שיקול הדעת".

כלי נשק לא קונבנציונליים

גינת מתח ביקורת על טענת העירייה, לפיה הביקורת השיפוטית נועדה רק ל"מקרה קיצוני שמתעללים באזרח". "הביקורת השיפוטית צריכה להיות הכלל", קבע והבהיר שמי שצריך לפנות לבית המשפט הוא הרשות ולא האזרח שיצטרך לשכור עו"ד ולהוציא הוצאות כדי לקבל צו מניעה.

"אנו חברה דמוקרטית-חוקתית", סיכם. "אנו רואים את חוקי היסוד ככאלה שחוללו מהפכה חוקתית, המאפשרת שימוש בכלי נשק לא קונבנציונליים על-מנת לשמור על זכויות היסוד החוקתיות. אמירות אלה אינן אמורות להישאר כתובות עלי ספר בלבד. העקרונות המשפטיים צריכים לקבל, במקרה מתאים, יישום מעשי. כדי להפוך לדמוקרטיה קונסטיטוציונית, יש צורך במתן ביטוי מעשי לאיזון החוקתי. השימוש בגבייה המינהלית, כדבר שבשגרה, משאיר את העקרונות החוקתיים על הנייר בלבד. יישום אמיתי של חוק היסוד יוצר מרחב הגנה לאזרח ומונע מתן כוח יתר לרשות המקומית".

כצפוי, עיריית חדרה ערערה השבוע לעליון על פסק הדין. לטענתה, פסק הדין "יוצא דופן ומעורר תמיהה רבתי", משום שגינת הכריע בסוגיה שלא עמדה בפניו, ותוך התעלמות מהחלטת העליון, שניתנה בבר"ע על החלטת ביניים, ובה אושרו לכאורה הליכי הגבייה שננקטו. בקהילה המשפטית היו שהימרו כי העליון יביא את הצדדים להסכמה דיונית, לפיה פסק הדין יבוטל. (עת"מ 3061/06).

"פסק דין מהפכני ומדהים" / פרשנות

"קראתי מאות פסקי דין בתחום, אבל פסק דין כזה עוד לא ראיתי". כך אומר עו"ד ד"ר הנריק רוסטוביץ, מחבר הספר "ארנונה עירונית" ומומחה בתחום מיסוי הנדל"ן. לדבריו, מדובר בפסק דין "מהפכני ומדהים והרשויות המקומיות יושבות כיום ותולשות את שערות ראשן שערה שערה".

"זה פסק דין מכונן שחשים גאווה כשקוראים אותו", אומר עו"ד אילן בומבך, מומחה למשפט מינהלי. "השופט גינת העלה אותנו אל הפסים החוקתיים. עד כה שילמו מס שפתיים לחוק יסוד כבוד האדם, ועכשיו סוף סוף מעניקים לכך ביטוי מעשי. פקודת המסים גבייה היא שריד אנכרוניסטי של ימי המנדט ואינה מתאימה לתנאי הארץ ותושביה, ובוודאי לא למדינה שחרתה על דגלה חוקי התנהלות מתקדמים".

"השופט גינת הוא אויב של הגבייה המינהלית", אומר ד"ר רוסטוביץ. "הוא שולח את הרשויות המקומיות לבית המשפט, למרות העומס שמוטל עליו, ואומר שזה משרת את כל עם ישראל ואין סיבה שהרשויות לא יגישו תביעה כאחד האדם".

אפילו רוסטוביץ, שמגדיר עצמו כליברל, סבור שיש לנקוט גישה מעט רכה יותר מזו בה נקט גינת. "כשמדובר באזרח שהוא סרבן תשלום, אני יותר קשוח מהשופט וחושב שצריך לאפשר להפעיל נגדו גבייה מינהלית באמצעות פקודת המסים גבייה. אבל כשמדובר בסרבן שומה, כלומר אזרח החולק על גובה השומה, וזה לגיטימי כי זו דרכו של עולם, אין מקום לנקוט בהליכי גבייה מינהליים ועל הרשות להגיש תביעה".

אזרח שיבקש לעצור הליכי גבייה הננקטים נגדו, הוא אומר בחצי חיוך, יידרש לצטט רק 10% מפסק הדין כדי להצליח. "פסק הדין שוחק באופן משמעותי ביותר את יכולת הרשויות להשתמש בגבייה מינהלית. מעתה הדברים לא יהיו כמו בעבר".

עו"ד בומבך טוען, שכיום לא ניתן לומר שיש חזקת תקינות לפעולות הרשות. "לעיתים זה להיפך. כל אזרח צריך עו"ד צמוד ולבדוק בשבע עיניים כל דרישת תשלום הנשלחת אליו. במצב כזה, ההתערבות של שופט אמיץ היתה רק שאלה של זמן. זו פסיקה נועזת אבל גם מתבקשת. המצב ששרר עד היום היווה פתח לניצול האזרח הקטן והתמים".

לדבריו, "אין ספק שהרשויות צריכות להתנהל היום לגמרי אחרת. גינת התווה סדר חדש. אמנם בתי משפט מינהליים אחרים אינם מחויבים להלכה זו, אולם רשות מינהלית חייבת להרכין את ראשה בפניה ולנהוג לפיה. זכורים מקרים שבהם עיריות עשו דין לעצמם והתעלמו מפסיקת המחוזי, וזכו לביקורת מבית המשפט".