המשק הישראלי לא ריכוזי במיוחד

1. רמת הריכוזיות במשק הישראלי היא נושא מרכזי היום בעיתונות הכלכלית, בכנסת, בממשלה ובבנק ישראל. אולם. נדמה כי אין התמקדות בדיון הציבורי בניתוח סוגי הריכוזיות השונים, בניסיון להגדיר מהי רמת הריכוזיות הרצויה, בהבחנה בין המקרים שבהם ריכוזיות גבוהה הכרחית, לבין המקרים שבהם ריכוזיות גבוהה היא מכשלה, וכן בהשפעה שיש לסוגי הריכוזיות השונים ולעוצמת הריכוזיות על הצרכן.

כיום קיימים שני סוגי ריכוזיות שונים: הריכוזיות הענפית, שהיא הריכוזית הקלאסית; והריכוזיות הכללית, שהיא מושג חדש יחסית, שאינו מוגדר כלל למדידת התחרותיות במשק. ההבחנה בין שני הסוגים קריטית להבנת נושא הריכוזיות המועלה כיום.

2. הריכוזיות הענפית מפוקחת באופן צמוד וישיר על-ידי רשות חזקה ועצמאית. מקובל שריכוזיות גבוהה בענף עלולה לפגוע בתחרות ולגרום לצרכן לשלם מחיר גבוה מהמחיר היעיל (שהוא המחיר שהיה נוצר בתנאים של תחרות משוכללת, אילו הייתה אפשרית).

מנגד, במיוחד במשקים קטנים, העדר גודל מינימלי עלול לפגוע ביעילות הכלכלית, עקב אי ניצול של יתרונות לגודל, ולהעלות את מחיר המוצר יתר על המידה. במצב כזה, יש להחליט בין ריכוזיות ענפית לבין תחרות.

תורת הכלכלה מלמדת, שהקריטריון הקובע הוא היעילות הכלכלית בייצור, בתנאי שניתן לפקח על המחיר. תורת הכלכלה מכירה אם כן בעדיפות שיש לעתים למונופול, בתנאי שפיקוח עליו יבטיח שכוח השוק העודף שלו לא ינוצל לצמצום התפוקה ולהעלאת מחירים. תפקידה של הרשות להגבלים עסקיים הוא לאשר מונופולים, במקרה הצורך, ובמיוחד לפקח עליהם כדי שלא ינצלו העדר תחרות להעלאות מחירים או לצמצום כמויות.

מהפכת החשיפה העצומה לייבוא ב-20 השנים האחרונות בישראל הביאה להתגברות משמעותית של התחרות (לעתים מספיק אפילו רק הפוטנציאל לייבא) והיא מונעת ברוב המקרים ריכוז של כוח שוק עודף אצל היצרנים המקומיים. המגוון האדיר של מוצרים (ממכוניות, מוצרי חשמל, הלבשה והנעלה ועד גבינות ולחמים) העומדים היום לרשות הצרכנים בחנויות ובקניונים הרבים, אינו נופל מהקיים בעשירות והגדולות מבין מדינות אירופה, והוא מבטיח יותר תחרות תוך יעילות כלכלית.

בכל העולם המודרני נדרש "גודל מינימלי". לכן אנו עדים למיזוגים בין חברות ולחברות דומיננטיות שרוכשות חברות אחרות. לכולם ברור שמצב של ריבוי יצרנים, המתחרים זה עם זה, הוא, כשלעצמו, עדיף לצרכן, לעומת מצב של מיעוט יצרנים. עם זאת, תחרות אינה חזות הכול מבחינת הצרכן: ברור לכול, שלא כל אחד יכול לייצר מטוס ג'מבו בחצר ביתו. השאלה הרלוונטית היא מהו האיזון העדין בין תחרות לבין יעילות, דהיינו, כמה יצרני מטוסים גדולים רצוי או אפשר שיהיו. ארה"ב הענקית, בעלת תוצר הגבוה פי 70 מזה של ישראל ובעלת הכלכלה החופשית הגדולה בעולם, ענתה על שאלה זו בצורה ברורה ורועמת: אחד בלבד. כן, מונופול מקומי לכל יבשת אמריקה.

נכון שפעם היו ארבעה יצרנים של מטוסי נוסעים גדולים, אך היום נותרה רק בואינג. ובכל העולם הגדול יש רק שני יצרנים: בואינג האמריקנית ואירבס, המשותפת לשש מדינות אירופיות. מומחים בתחום טוענים, אולי במעט ציניות, שנראה שיש עדיין חברה אחת מיותרת בשוק המטוסים הגדולים.

כמה יצרני מלט יש בארה"ב? עשרה (עם נתח שוק של מעל 85%), וכל אחד מהם מייצר בממוצע פי 7 יותר מאשר מייצרת נשר הישראלית. כמה חברות שירותי טלפון סלולר יש בארה"ב הענקית? ארבע בלבד (המחזיקות בכ-93% מהשוק). בישראל - שלוש.

כמה חברות תעופה גדולות יש בארה"ב? שש בלבד לאחר המיזוג בין יונייטד לבין קונטיננטל; צי מטוסי הסילון של חברה בודדת נע בין 350 מטוסים ל-700 מטוסים. בישראל - חברה אחת עם 35 מטוסים.

רשת הקמעונות הענקית בארה"ב, וול מארט, מוכרת בכ-400 מיליארד דולר בשנה, עם נתח שוק של כ-35% (מבין 15 החברות הגדולות בתחום). לעומתה, מוכרת שופרסל הישראלית רק בכ-2.8 מיליארד דולר (פחות מ-1% מוול מארט). אלה רק מעט דוגמאות שניתן להביא מהגדולה שבכלכלות העולם, כדי להבין לאן הולכת הכלכלה המודרנית בתחום הריכוזיות הענפית: מיעוט חברות להשגת יעילות מקסימלית בייצור, ובמקרה שאין רמה נאותה של תחרות - פיקוח על המחירים.

אין הולם יותר למאמר זה, מציטוט נשיא בית המשפט העליון לשעבר, פרופ' אהרון ברק, בפסק דין מיום 13.12.98, בערעור הממונה על ההגבלים העסקיים נגד תנובה:

........."כך הדבר בשל היתרון הכרוך בגודל הפירמה לאחר המיזוג, ובעובדה שקוטנו היחסי של המשק הישראלי מצדיק - ומאפשר, ריכוזיות גבוהה יחסית למדינות אחרות, בין היתר על מנת להגביר את יכולתו וסיכוייו של המשק הישראלי ופירמות הפעולות בו, להתחרות בשווקים בינלאומיים"

הרשות להגבלים עסקיים, שהיא גוף חזק ועצמאי, שומרת כבר הרבה שנים על איזון נכון ומקפידה שלא תהיה ריכוזיות ענפית עודפת בישראל. במקרים שמחייבים (משיקולים כלכליים) מונופול, יש עליו פיקוח מחירים צמוד.

3. ריכוזיות ענפית אינה הריכוזיות שמדברים עליה כיום. הריכוזיות המדוברת היא "ריכוזיות כללית", הנוצרת ע"י צבר של בעלי גרעיני שליטה, או "קבוצות עסקים", השולטים, כביכול, על חלק נכבד מהחברות הציבוריות ובאמצעותן - על המשק.

"הריכוזיות הכללית" היא מושג חדש יחסית, שטרם הוגדר בספרות הכלכלית בצורה מוסכמת. האוחזים בקרדום חדש זה עושים שימוש מוטעה במדדים שפותחו לצורך אחר לגמרי: לבחון את צורת הבעלות בחברות ציבוריות בבורסה. מדדים אלו נועדו לבחון את מידת השכיחות של בעלות באמצעות גרעיני שליטה, לעומת בעלות של ציבור בעלי המניות כולו הבוחר באסיפה כללית את הדירקטוריון. שני המדדים המקובלים לכך הם משקלם של גרעיני השליטה בעשר החברות הציבוריות הגדולות, ומשקלם המצרפי של עשרת בעלי השליטה הגדולים. החישובים הם במונחים של שווי שוק כאחוז מסך שווי השוק של החברות בבורסה.

המסקנה היחידה של החוקרים בתחום היא שמבנה בעלות מבוזר מקובל יותר בארה"ב, בעוד שבשאר העולם נפוצה יותר צורת הבעלות של גרעיני שליטה, ותו לא. מדדים אלו לא נועדו ולא התיימרו למדוד את מידת הריכוזיות בהקשר של פגיעה בתחרות ובצרכן. בישראל, אכן נפוצה התופעה של חברות ציבורית גדולות בעלות גרעין שליטה, בדומה למדינות המפותחות באירופה ובשאר העולם (למעט ארה"ב).

התוצאות לפי שני המדדים הן, שישראל אינה חריגה בריכוזיות הכללית בהשוואה למדינות מפותחות עם אוכלוסייה בסדר גודל דומה. אולם, אין זו הפתעה. ממשלות ישראל לדורותיהן, וללא קשר לזהות המפלגות שהרכיבו אותן, דרשו בתוכניות ההפרטה המסיביות שלהן, משנת 1986 ואילך, את התהוותו של גרעין שליטה - זה היה התנאי של הממשלה להפרטה!

כך הפריטה הממשלה את בנק הפועלים, בנק דיסקונט, בנק מזרחי-טפחות, כימיקלים לישראל, בזק, שיכון ופיתוח ועוד; כך נולדו סלקום, פרטנר וכביש חוצה ישראל, במכרזים שהמדינה עשתה להקמתן באמצעות גרעיני שליטה מוצקים ובעלי עוצמה פיננסית (דרישות סף); כך גם הקים שר האוצר האגדי, פנחס ספיר, את החברה לישראל ואת חברת כלל (ישראל), שמוזגה אח"כ לתוך אי.די.בי; כך פועלת המדינה גם היום במכרזים לגבי הרכבת הקלה בירושלים ובת"א, וכך עורכת המדינה את המרכזים להתפלת מי ים.

אז עכשיו מגלים שהחברות הציבוריות בישראל הן חברות בעלות גרעיני שליטה? נכון, לגיטימי ורצוי לבחון מדי פעם מחדש תקיפות של החלטות. אולם יש לזכור כי בחינת היתרונות והחסרונות של גרעין שליטה (כלומר, חברה ציבורית שיש לה "מבוגר אחראי", בעל איתנות פיננסית, החייב לפעול על פי עקרונות של ממשל תאגידי מודרני, בפיקוח הדוק של הרשות לני"ע), מול חברה ציבורית עם בעלות מבוזרת, ללא מנהיג, היא שאלה כבדת משקל ובעלת משמעויות רבות לכלכלת ישראל.

המשבר הכלכלי של 2008, החמור ביותר מאז המשבר של שנות השלושים של המאה הקודמת, שטרם הסתיים, חשף מגוון של חברות ענק אמריקניות, ללא גרעיני שליטה, שהשמידו ערך לציבור (בעלי המניות) וחייבו את הממשל האמריקני לתמוך בהן בהיקפים שהביאו את הגירעון שלו בתקציב ל-10% תוצר. תוצאות אלו מעלות סימן שאלה אחד גדול באשר ליעילותה של צורת הבעלות המבוזרת.

4. מתוצאות מחקר שערכה "מודלים כלכליים", שעליו נרחיב בתקופה הקרובה, עולה כי המדדים שבהם משתמשים למדידת עוצמת הריכוזית הכללית אינם מודדים את הפגיעה בתחרות במשק.

עם זאת, גם במה שהם נועדו למדוד (שכיחות של חברות בעלות גרעיני שליטה בקרב החברות הציבוריות), או בכל אינטרפרטציה אחרת, הריכוזיות שהם מודדים אינה גבוהה בישראל מהמקובל במדינות המפותחות, יחסית למספר התושבים, לתוצר ולגודל החברות הציבוריות. לכן, לדעתנו, אין בישראל לא ריכוזיות ענפית עודפת ולא ריכוזיות כללית עודפת.

מחקר הריכוזיות - ממצאים עיקריים

1 משרד המשפטים האמריקני הודיע בשנת 2008 שקונגלומרטים רב-תחומיים אינם פוגעים בתחרות - ומנגד בעלי יתרונות מובהקים בשיתוף החברות בתחומי הניהול, האסטרטגיה, השיווק, המימון, האיתנות הפיננסית, הבקרה ועוד.

2 הביצועים של חברות בבעלות גרעין שליטה טובים יותר, בדרך-כלל, מביצועיהן של חברות בבעלות מבוזרת: רווחיות גבוהה יותר וסיכון נמוך יותר בתקופות של גאות ובתקופות של שפל.

3 חברות החזקה אינן נסחרות בפרמיה שלילית; מחקר מודרני מראה שלחברות החזקה יש דווקא פרמיה חיובית.

4 השפעת ה"פירמידות" על השליטה תיאורטית במשק הישראלי. ברוב המכריע של ההחזקות שיעור ההחזקה של בעלי גרעין השליטה, בהרמת מסך, עולה על 25%. זהו גם שיעור ההחזקה הנדרש לשליטה בחברות החזקה טהורות, כלומר שיש להן רק חברות בנות (ללא נכדות ונינות).

5 ארה"ב חריגה בהטלת מס של 7% על דיבידנד מחברות בנות לחברה האם. מס כזה הוא מעוות, ופוגע בראש ובראשונה בציבור הרחב של בעלי המניות.

6 ארה"ב חריגה בהפרדה בין החזקות ריאליות להחזקות פיננסיות. הפרדה זו אינה מעוגנת היטב בספרות המקצועית, וגם ארה"ב עצמה מתירה לאדם הפרטי להחזיק בשליטה בו-זמנית הן בתאגיד ריאלי והן בתאגיד פיננסי. בישראל אין הפרדה כזו; אירופה אף ליברלית יותר מאשר ישראל בתחום זה.

7 קיומם של גרעיני שליטה מחייב ממשל תאגידי נאות, המגן על זכויות הציבור. בישראל הרשות לני"ע עושה זאת באופן ברור ואפקטיבי.

8 החלטת שר התקשורת (הרגולטור) בנושא הקישוריות בתחום הסלולר מוכיחה יותר מכל את עוצמת הרגולטור לעומת חוסר האפקטיביות של כל גרעיני השליטה הגדולים, היועצים והלוביסטים גם יחד.

9 משקל החברות הציבוריות הישראליות, הנסחרות בבורסה של ת"א, בתוצר העסקי של המשק נמוך, להערכתנו, מ-30%. כלומר, כל עשרת בעלי גרעיני השליטה גם יחד (חיבור בעייתי בפני עצמו) שולטים על כ-10% בלבד מהתוצר העסקי של המשק הישראלי ומעסיקים כ-5% מהמועסקים במשק בלבד. בעל גרעין השליטה הגדול ביותר שולט על כ-2.5% של התוצר העסקי ומעסיק פחות מ-1% מכלל המועסקים במשק.

המאמר נכתב בשיתוף פרופ' אפרים צדקה וחן הרצוג

גילוי נאות: הממצאים במאמר נלקחו מתוך עבודה גדולה, המתבצעת מעל חודשיים ב"מודלים כלכליים". העבודה נעשית בהזמנת קבוצת אי.די.בי, אשר ביקשה לבחון את נושא הריכוזיות במשק הישראלי, תוך השוואה למשקים מפותחים אחרים. ד"ר יעקב שיינין הוא מנכ"ל "מודלים כלכליים", חן הרצוג הוא סמנכ"ל "מודלים כלכליים" ופרופ' אפרים צדקה הוא פרופ' מן המניין בחוג לכלכלה באוני' ת"א