העליון: התשלום שרשות המסים גובה על שירותי שע"מ אינו כדין

שע"מ הנה מערכת שירות עיבודים ממוכנים, הכפופה לרשות המסים והמספקת שירותי מחשוב לה, למינהל הכנסות המדינה וללקוחות חוץ. עם לקוחות החוץ נמנים הן לקוחות ציבוריים (כגון הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה והמוסד לביטוח לאומי), והן לקוחות פרטיים (כגון משרדי רואי חשבון, יועצי מס ועורכי דין, המייצגים את לקוחותיהם והקשורים ישירות למערכת שע"מ).

מערכת זו מספקת למייצגים מידע מתוך מאגרי מידע של רשות המסים. את זאת היא עושה באמצעות שאילתות מובנות. כך מוענקת למייצגים גישה ישירה לנתונים, השמורים במערכת הממוחשבת של רשות המסים, ומתאפשר להם לשלוף מידע, לבדוק נתונים ולשגר דוחות של נישומים, ישירות למחשב רשות המסים. המערכת מאפשרת אף פתיחה של תיק מע"מ, הקטנה או הגדלה של שיעור המקדמות של הנישום והנפקת אישור בדבר ניכוי מס במקור.

רשות המסים מעודדת את השימוש במערכת, וגובה תמורת השירות דמי התחברות, תשלום חודשי ותשלום על-פי השימוש בפועל, בהתאם להיקף השאילתות וסוגיהן.

נדרשת הסמכה בחוק

והנה, קם לו מי שהיה יושב-ראש לשכת רואי חשבון בישראל, רו"ח עופר מנירב, וטוען כי גביית תשלומים אלה מתבצעת שלא כדין. במסגרת תובענה ייצוגית, שהוא הגיש, באמצעות עו"ד סביר רבין, הוא טוען כי התשלומים האמורים באים בגדר "אגרה", שלצורך גבייתה נדרשת הסמכה בחוק, הסמכה שאינה קיימת. עוד הוא טוען כי הוא ויתר חברי הקבוצה, אותה הוא מייצג, זכאים לקבל את המידע, הניתן באמצעות מערכת שע"מ, על-פי חוק חופש המידע, וזאת חינם אין כסף.

כבר לפני קרוב ל-4 שנים דחתה שופטת בית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב, שרה דותן, את בקשתו של מנירב לאשר את התובענה כייצוגית. לדידה, התשלומים האמורים אינם תשלומי חובה או אגרה, אלא הם באים בגדר "מחיר". לפיכך, כך היא, המדובר בתשלומים הנגבים כדין. דותן דחתה אף את הטענה בעניין חלותו של חוק חופש המידע. כך עשתה לאור קביעתה, שלפיה השימוש במערכת שע"מ אינו מוגבל לקבלת מידע בלבד, אלא כולל שירותים נוספים.

אתמול התקבל ערעורו של מנירב לבית המשפט העליון, והחלטתה של דותן בוטלה.

לאחר שסקרה סוגיות כלליות, בסיסיות, הנוגעות לתובענות ייצוגיות, לרבות אלה הנוגעות באינטרסים השונים, אשר על-פיהם על בית המשפט לשקול בדעתו אם לאשר תובענה כייצוגית, אם לאו, נפנתה השופטת עדנה ארבל לבחון את הסוגיות הרלבנטיות לערעור. למעשה, היה עליה להכריע בשאלה האם קיימת סבירות, שהשאלות המועלות בתובענתו של מנירב יוכרעו לטובת הקבוצה.

בעשותה כן, היא ראתה להדגיש את ההבדל בין בחינת סיכויי התובענה, במסגרת בקשה לאישור תובענה ייצוגית, לבין בחינת סיכוייה במסגרת בקשה לדחייתה על הסף של תביעה "רגילה". השורה התחתונה של הבחנה זו היא, שדחייה על הסף של תביעה רגילה תיעשה במשורה וביד קמוצה, שעה שרף השכנוע בסבירות סיכויי תובענה להתקבל, לצורך אישורה כייצוגית, גבוה למדיי. בהליך אישור תובענה ייצוגית, נדרש בית המשפט "להיכנס לעובי הקורה ולבחון את התובענה לגופה, האם היא מגלה עילה טובה והאם יש סיכוי סביר להכרעה לטובת התובעים", קבעה ארבל וצללה למימי התובענה.

"ההבחנה בין מס, אגרה, מחיר ותשלומים מסוגים נוספים... אינה תמיד פשוטה וברורה", פצחה. "באופן כללי יש לומר כי מס טהור נגבה באופן כפוי וללא זיקה לשירות מסוים. לעומתו, למחיר יש זיקה ברורה לערך השירות הניתן תמורתו, והוא משמש למימון מלא או חלקי של השירות הניתן", המשיכה. "בתווך מצויה האגרה", אחזה את השור בקרניו. "האגרה הינה תשלום חובה בעל זיקה לשירות מסויים שהשלטון נותן לפרט. נדרש כי יתקיים קשר סיבתי בין התשלום לבין השירות. תשלומה יכול שיהא כפוי על המשלם ויכול שיהא מרצון. עם זאת, בניגוד למחיר, שיעורה של האגרה אינו מותנה בערך השירות שבגינו היא ניתנת ואינו נקבע בהכרח על בסיס מסחרי. גובה האגרה יכול להיקבע גם על-פי שיקולי מדיניות הקשורים לשירות הנידון."

על-פי ארבל, קשה יהיה להגדיר כ"מחיר" תשלום עבור שירות, שניתן על-ידי הרשות, באופן מונופוליסטי או כפוי, כך שלאזרח אין אפשרות התקשרות חלופית, או יכולת משא-ומתן, כבשוק החופשי. "העיקרון שאין לגבות תשלומי חובה אלא על-פי הסמכה חוקית נגזר מעיקרון חוקיות המינהל שהוא נגזר מעיקרון שלטון החוק", נעזרה ארבל אף ברציונאל, העומד מאחורי ההבחנה בין סוגי התשלומים. "לעיקרון זה יש גם חשיבות חוקתית... העובדה שהרשות זקוקה לכספים למימון פעילות כלשהי אינה מצדיקה גביית כספים מהציבור ללא הסמכה חוקית... מנגד, גביית מחיר תמורת שירות אינה מצריכה הסמכה מפורשת בחוק, והיא נתונה לרשות כסמכות עזר לשם ביצוע העניינים נושא הסמכות העיקרית", קבעה.

שירות לאזרח הקטן

רציונלים נוספים להבחנה זו, כך ארבל, עניינם באפשרות לפקח על המחיר, שנקבע על-ידי הרשות ולמצוא לו אלטרנטיבה, וכן בצורך בגמישות וביעילות של פעולת הרשות הציבורית. "כאשר מדובר בתשלום אשר אין לו מקבילה בשוק החופשי, קביעת גובהו על-ידי הרשות הציבורית היא קשה לפיקוח ולהשוואה על-ידי צרכן השירות, והיא במידה רבה שרירותית או נקבעת בהתאם לשיקולי מדיניות, ולפיכך תידרש התערבות המחוקק לצורך קביעתו", המשיכה ארבל. כך, כשמדובר בתמחור של שירות, שהרשות מעניקה ושיש לו מקבילה בשוק החופשי, הפיקוח הנדרש יהיה מצומצם, מאחר שכוחות השוק ייצרו את הפיקוח הדרוש, או שבחינת סבירותו תהיה פשוטה יותר, בהיותה ניתנת להשוואה עם המחיר בשוק החופשי.

כך, הנטייה תהיה לראות כאגרה תשלום בגין שירות מונופוליסטי, שמספקת הרשות לאזרח הקטן.

לאחר דברים אלה, פנתה ארבל מן הכלל אל הפרט. "לטעמי... יש ממש בתביעה הייצוגית שהגיש המערער, לפחות לגבי חלק ממרכיבי התשלום הנגבים מהמשתמשים במערכת", פסקה. כך, למשל, התשלום הנגבה עבור הפקת שאילתות, אינו יכול להיחשב כ"מחיר", מאחר שמדובר בקבלת מידע לנישומים, על מנת שיוכלו לשלם את המס המוטל עליהם. "וודאי שמדובר בעניין זה בשירות מונופוליסטי של המשיבה, שכן מידע זה אינו מצוי בידי גורמים אחרים מלבדה ורק היא יכולה לספק אותו לנישומים באמצעות המייצגים". ארבל ראתה חשיבות בכך, שמייצג, שאינו מעוניין להתחבר למערכת שע"מ, יכול לקבל את אותם השירותים, באמצעות פנייה פרונטאלית למשרדי רשות המסים, וזאת חינם אין כסף. "מאי נפקא מינה אם אותה שאילתה מבוצעת במערכת המצויה במחשביו של המייצג במשרדו ולא במחשביה של המשיבה במהלך פנייה פרונטלית של המייצג אליה?", שאלה.

היא הוסיפה והסבה את תשומת הלב לכך, שלא ניתן לבצע, בנקל, השוואה בין התשלום הנגבה בגין הפקת שאילתה מהסוג המדובר לבין מחירי השוק החופשי. הרי לנו שיקול נוסף, התומך במסקנה, שלפיה המדובר באגרה ולא במחיר.

טענות הרשות נדחו

בהתייחסה לכל אחד ואחד ממרכיבי התשלומים, הנגבים בגין מערכת שע"מ, קבעה ארבל, שיתכן שחלק מהם אכן ראויים להגדרה כ"מחיר". "זאת ניתן יהיה לבדוק בהליך הדיון בתביעה עצמה", קבעה. "ראוי לבחון פעם נוספת את סבירות הסיכוי להכרעת התובענה לטובת התובעים, וזאת בהתאם לעקרונות שהוצבו לעיל", סיכמה פרק זה בפסק הדין.

"נראה לכאורה כי גם במסגרת עילה זו יש ממש בטענותיו של המערער", עברה ארבל לדון בטענתו של מנירב, בדבר חלותו של חוק חופש המידע. חוק זה קובע, כי לא תיקבע אגרה בעד בקשה של אדם לקבל מידע על אודות עצמו. לדידה, המידע שמבקשים המייצגים אודות לקוחותיהם, מידי רשות המסים, נכלל במסגרת החוק האמור. היא דחתה, בתימהון רב, את טענות רשות המסים (שיוצגה בידי עו"ד יורם הירשברג), שלפיה הפטור מהתשלום היה חל לו המייצגים היו מבקשים את המידע מן הממונה על חופש המידע. היא לא התרשמה אף מטענת רשות המסים, שלפיה המידע, שמערכת שע"מ מספקת, אינו עוסק רק בנישום עצמו, ושלפיה זו מבצעת פעולות נוספות, לבד מהפקת מידע. לדידה, ניתן להבחין בין הפקת מידע אודות הנישום לבין פעולות אחרות של המערכת. כך, ניתן לגבות תשלום רק בגין אותן הפעולות, שאינן פטורות מתשלום על-פי החוק.

"יש מקום להחזיר את הדיון לבית המשפט המחוזי אשר ידון בעניין בהתאם לעקרונות שהותוו לעיל", סיכמה ארבל (עמה הסכימו השופטים אליעזר ריבלין וסלים ג'ובראן). בכך היא החזירה לחיים את תובעתו הייצוגית של מנירב. עם זאת, עוד רבה הדרך. (עע"ם 980/08).