מכון מילקן: כך נרתום את המגזר הפרטי למען הדיור הציבורי

דיור ציבורי אינו חייב להיות סמל לכישלון ידוע מראש. מחקר חדש, שנערך במסגרת תוכנית עמיתי קורת-מכון מילקן מראה, כי הפתרון טמון ביצירת שותפויות ציבוריות-פרטיות, כאלו שכבר נוסו בהצלחה גם בישראל.

לא מעט פרויקטים מוצלחים הוקמו פה בשיטת PPP (Public Private Partnership), אבל משום מה הם לא גלשו לתחום המגורים. כך הוקמו כביש חוצה ישראל, כביש 431, הנתיב המהיר, מנהרות הכרמל, מתקני ההתפלה ועוד. הרחבת המודל לדיור ציבורי דורשת כמובן התאמות, אך העקרונות הבסיסים של שותפות המגזר הפרטי והציבורי וחלוקת סיכונים נכונה יכולים להוביל לפרויקטים בני קיימא, שיספקו פתרון אמיתי בטווח הארוך לשכבות החלשות.

ללמוד מאמריקה

אם נלמד מניסיון העולם, פרויקטים כאלו בדיור הציבורי ינוהלו על ידי העיריות, בעזרת מענקים ממשלתיים.

כך לדוגמא, באנגליה נוהלו החל משנת 1998 שישה פרויקטי PPP בתחום הדיור הציבורי. בכל סבב התחרו רשויות מקומיות על הזכות למענק ממשלתי לצורך תכנון, ולאחר מכן הקמת פרויקט. ההליך התחרותי, המנוהל על ידי הממשל המרכזי, מבטיח כי יבוצעו הפרויקטים המתאימים ומאפשר לנצל ידע ומומחיות שנצברת בממשל המרכזי בשימוש במודל PPP בתחום.

במקביל, כדאי ללמוד מניסיונה של ארצות הברית, שהתמודדה בעשרים השנים האחרונות עם בעיות דומות. בדומה לישראל, גם בארה"ב נתפס הדיור הציבורי בסוף שנות השמונים ככישלון. מצבן הפיזי של הדירות היה מזעזע והשכונות שבהן היו שיכונים ציבוריים סבלו מהידרדרות כלכלית וחברתית ומשירותים ציבוריים ברמה נמוכה. מרבית הדיירים היו מובטלים ומימון לא מספק של הדירות הותיר אותן עלובות ומסוכנות. 88% מכלל הדיירים היו שייכים לקבוצות מיעוט ו-80% חיו מתחת לקו העוני.

על רקע סיטואציה מורכבת זו, יצאה לדרך ב-1992 תוכנית HOPE VI, שהיוותה שינוי מדיניות דרמטי בכל הנוגע למדיניות הדיור הציבורי בארה"ב. התוכנית שינתה את תפקיד הממשלה, מאחראית לבנייה ולסבסוד דיור ציבורי, לשחקן אחד (משמעותי) בנבחרת גדולה. במשך עשור העניקה התוכנית מענקים בגובה 6 מיליארד דולר לכ-192 פרויקטים, שבמסגרתם נהרסו ונבנו מחדש 78,100 דירות ומתוכננות להריסה עוד 10,400 יחידות נוספות. התוכנית אפשרה לראשונה לרשויות למנף את המענקים, באמצעות שיתוף פעולה עם המגזר הפרטי. שילוב המגזר הפרטי הגדיל את כמות הכסף המושקעת ובסך הכול הצליחו הפרויקטים למנף סכום אדיר של כ-10 מיליארד דולר נוספים.

הפשיעה ירדה ב-30%

בנוסף, ניתנה לראשונה אפשרות להגדיל מגוון הדירות בדיור ציבורי. הפרויקטים כללו דירות מסובסדות במחירים שונים ואף דירות המיועדות למכירה או להשכרה בשוק החופשי. גיוון סוגי הדירות אפשר לגוון את הכנסות הפרויקט, ולהקטין את ההישענות על סובסידיות ממשלתיות. לא פחות חשוב, הגיוון איפשר את ביזור העוני. שילוב משפחות ממעמד גבוה היווה תמריץ לניהול ותחזוקה ברמה גבוהה, שכן יזם פרויקט לא הצליח להשכיר דירות בשוק החופשי, אלא אם התחזוקה והניהול עמדו בסטנדרט השוק.

הנתונים מראים שמטרת ביזור העוני ניתנת להשגה. מחקר שבחן שמונה פרויקטים שנכללו בתוכנית מצא שההכנסה של תושבי השכונה המתחדשת גדלה בקצב שגבוה ב-57% מקצב הגידול בשכונות האחרות בעיר. האבטלה ירדה ב-10%, אף שנותרה ללא שינוי ביתר חלקי העיר. שיעור העניים ירד מ-81% ל-69% בתוך עשור, ושיעורי הפשיעה ירדו ב-30% יותר מאשר ביתר אזורי העיר.

מאפיין מרכזי נוסף של התוכנית דרש לכלול בכל פרויקט שירותי תמיכה קהילתיים. כ-20% מתקציב הפרויקט צריך היה להיות מופנה לשירותים כגון רכישת השכלה, הכשרה לעבודה, מעונות יום ופעילויות לבני נוער. ברבים מהמקרים, ההשקעות הנוספות מצד המגזר הפרטי אמנם לא הקטינו את ההוצאה הציבורית, אלא מימנו את השירותים החברתיים ואת השיקום הפיזי הכולל של השכונה. כך, באותו תקציב, הצליח הממשל להשיג תוצאות טובות יותר ולהפוך את שיכוני הדיור הציבורי לבני קיימא.

ריכוזים של עוני, מצוקה וקיפוח

אחת מנקודות הביקורת המרכזיות כנגד ועדת טרכטנברג הינה העדר המלצות בתחום הדיור הציבורי. דוח הוועדה אמנם מכיר בחשיבות השמירה על מלאי הדירות הקיים, אך בכך הוא למעשה רק מאמץ את מה שכבר נקבע בחוק ההסדרים האחרון ומעדיף להתרכז בפתרונות הדיור להשכרה למי שידו לא משגת לרכוש דירה.

הדיור הציבורי בישראל החל להתפתח מיד עם קום המדינה, כתולדה של הצורך להתמודד עם גלי העלייה הגדולים. עם השנים שינה הדיור הציבורי את צביונו והפך לדיור לאוכלוסיות מהמעמד הסוציו-אקונומי הנמוך ביותר.

בסוף שנות השישים הגיע מספר היחידות בדיור הציבורי לשיא של כ-206 אלף דירות, אולם מאז הלך והצטמצם מספר הדירות, וכיום הוא עומד על כ-66 אלף בלבד. הצמצום נבע ממבצעי מכירת הדירות ערך משרד השיכון מעת לעת, כאשר במקביל כמעט ולא נבנו יחידות דיור חדשות על ידי הממשלה.

הרתיעה מלהמליץ על חידוש מלאי הדירות הינה מובנת, שכן הדיור הציבורי בישראל נתפס בעייני רבים, ובצדק, ככישלון.

שיכוני הדיור הציבורי נבנו מלכתחילה באיכות נמוכה ביותר, הן בשל מגבלת המשאבים והצורך להתמודד עם גלי העלייה הגדולים עם קום המדינה, והן בשל ראייה קצרת טווח שלא הביאה בחשבון את עלויות התחזוקה הגבוהות שיידרשו בעתיד כתוצאה מסטנדרט הבנייה הנמוך.

במשך השנים לא בוצעו ההשקעות הנדרשות לשם שמירה על מצב תחזוקה סביר של הדירות וכתוצאה מכך מצבן הלך והתדרדר ובנוסף, בניית שיכונים ציבוריים שבהם כל הדירות מיועדות לאוכלוסייה ממעמד סוציו-אקונומי נמוך, גרמה לכך ששיכונים אלו הפכו לריכוזים של עוני, מצוקה חברתית ותחושות קיפוח, המקשים על דייריהם להיחלץ ממעגל העוני.

 אחוז הדיור הציבורי מכלל הדירות

הכותב התמחה כעמית קורת-מכון מילקן באגף החשב הכללי במשרד האוצר. בהכנת הכתבה השתתף אוריאל הרמן.