לקבור אותו עכשיו

בקיץ 2012, עת יוגש לממשלה התקציב לשנת 2013, תיקבר רשמית ההמצאה הישראלית, שאין לה אח ורע בעולם - התקציב הדו-שנתי.

התקציב הדו-שנתי הראשון נולד מכוונה טובה. באפריל 2009 הוקמה ממשלה, שהחלה עבודתה ללא תקציב מאושר לאותה שנה ועבדה תחת מגבלות חוק קשות ביותר, שמשמעותן כמעט שיתוק ממשלתי.

היה ברור באותה עת, כי אישור תקציב לשנת 2009 בלבד הינו בלתי-סביר, הואיל ומעשית תהליך אישור התקציב אורך מספר חודשים, וכך היה מאושר תקציב לחצי שנה ומיד הממשלה הייתה מחויבת להכין את התקציב לשנת 2010 - מצב כמעט בלתי-אפשרי. אם נוסיף לכך את העובדה, שישראל - יחד עם העולם כולו - הייתה מצויה בעין הסערה של המשבר הגדול, הרי שעיסוק אינסופי בתקציב, היה משתק את פעילות הממשלה החדשה. באותה עת הייתה הסכמה רחבה, כי זו הדרך הנכונה, וכך אושר תקציב למעשה לשנה וחצי, אשר אפשר לממשלה למשול ולטפל בבעיות הבוערות, תוך ראייה מעבר לקצה החוטם.

התקציב הדו-שנתי השני, לשנים 2011-2012, נולד ממקום רע. מכורח בל-יגונה הוא הפך להיות אמונה, שיתרונה הגדול הוא גם חסרונה הדמוקרטי. לממשלה (לכל ממשלה) תקציב דו-שנתי הינו חלום נפלא. אם ישנה דרך לעקוף את תלאות תהליך האישור בכנסת, הרי זה נפלא והופך את חיי הממשלה (ובעיקר את חיי האוצר) לקלים יותר.

אולם בכך אנו מאבדים את אחד מהיסודות החשובים של הדמוקרטיה הפרלמנטרית. לא בכדי, הצבעה בכנסת על התקציב, שקולה להצבעת אמון בממשלה, והתקציב הדו-שנתי גרם לכך שהכנסת איבדה מכוחה החשוב, בפיקוחה על פעילות הממשלה.

בריחה מיעדי התקציב

מעבר לכך, וכפי שהזהירו המבקרים, מצאנו את עצמנו בתחילת שנת 2012 עם תקציב לא-רלוונטי. האוצר זה עתה תיקן את תחזית הצמיחה, שהייתה בבסיס התקציב, עת אושר על-ידי הממשלה בקיץ 2010.

תיקון התחזית אינו טכני, אלא מהווה הכרזה של הממשלה כי היא לא תעמוד בחוק הגרעון. ב-2010 נקבעו כללים פיסקליים שקובעו בחוק, והודגשה החשיבות שלהם, בהקשר של הפחתת החוב ביחס לתוצר הגידול האפשרי בתקציב ותוואי הגרעון הפוחת.

כעת ידוע, ומשרד האוצר אף הודיע זאת, כי לא יעמוד בשנה הקרובה ביעד הגרעון (2%), כתוצאה מצמיחה נמוכה יותר הצפויה השנה, ואשר גוררת בעקבותיה הכנסות נמוכות ממסים.

ללא תקציב דו-שנתי, היה מתנהל דיון נוקב בנושאים אלה, ומשרד האוצר היה מחויב לשנות את יעד הגרעון הקבוע בחוק, אם היה מגיש תקציב נפרד לשנת 2012, או - לחלופין - להעלות מסים או לקצץ בתקציב.

אולם התקציב הדו-שנתי, שאושר בעת של צמיחה כלכלית מוגברת והכנסות גוברות למדינה והפך לתקציב מנותק ממציאות כלכלית, מאפשר לממשלה להודיע כבר בחודש הראשון לשנה שהיא מתכוונת לא לקיים את החוק, והכל ממשיך כרגיל.

הניסיון שנצבר בשלושת השנים האחרונות מלמד, שיש אמנם יתרונות לתקציב הדו-שנתי. משרדי הממשלה מתפנים לעבודתם במקום לעסוק במשך חודשים בדיונים תקציביים מתישים.

אולם המגבלות הנגרמות מכך שהתקציב הופך להיות לא רלוונטי, רבות מדי ומעבר לפגיעה בהליך הפרלמנטרי - הדבר גורם לנזק כלכלי, כשאין הקצאה נכונה ומעודכנת של משאבים ולא מתקיים דיון אמיתי על מדיניות כלכלית בתקופה אתגרית שכזו. אישור מסקנות טרכטנברג, בעקבות המחאה החברתית, הביא לשינוי תקציבי בדרך של טלאים ותיקונים, ומבלי שתהיה ראייה כוללת של ניהול ראוי לתקציב מדינה.

יש אמנם מי שרואה בתקציב הדו-שנתי דגל רב חשיבות והישג גדול לממציאו, אך הבריחה מיעדי התקציב המקורי בשנה הקרובה והבחירות לכנסת המתקרבות אלינו יבטיחו, כי ההמצאה הזו תיקבר ותשכח.

הכותב הוא לשעבר החשב הכללי במשרד האוצר