שני כמעט-נגידים כמשל

הפרשות של המינויים לנגיד בנק ישראל של פרופ' יעקב פרנקל ולאחר מכן של פרופ' ליאו ליידרמן מבליטות שורה של תופעות חברתיות ומוסדיות במציאות הישראלית: תחרות מקצועית פסולה, פופוליזם, עוצמתה הרבה של התקשורת, ענייניות מול שיקולים זרים; דרישות השוויון המגדרי והעדתי; חזקת החפות מול תקינות מינהלית, החולשות האינהרנטיות של הליכי מינויים לתפקידים בכירים, ועוד. אעיר כאן מספר הערות בנוגע לחלק מנושאים אלה.

תחרות מקצועית פסולה

במקרים רבים הכרזה על מינוי למשרה בכירה מוציא "קולגות" מקצועיים ל"מסע-ציד" גלוי או סמוי, שתכליתו לפגוע במינוי - אם מחמת שאיפה לתפוס את מקומו של הממונה, ואם מחמת יריבות אישית ו/או קנאה גרידא. כיוון שבידי קולגות מצויים מקורות מידע שאינם בידי הציבור, הם עלולים להשתמש בהם באופן פוגעני. לא ברור אם כך אירע גם בהקשר למינוי הנגיד הנוכחי, אף כי הושמעו רמזים בנדון על-ידי פרופ' פרנקל. זו תופעה אנושית ירודה ופסולה הרווחת במגזרים רבים. עם זאת, יש להבחין בנדון בין העברת מידע נכון לבין העברת מידע מעוות. במקרה הראשון, "מתוך שלא לשמה - בא לשמה", והאינטרס האישי הקלוקל לפחות מסייע לגילוי האמת.

פופוליזם וקיפוח מגדרי ועדתי

עם ההכרזה על המינויים של פרופ' פרנקל ופרופ' ליידרמן, ובעקבות אי-מינויה של ד"ר קרנית פלוג, ממלאת-מקום הנגיד, לתפקיד, הועלו בתקשורת טענות שגורות על קיפוח מגדרי. הפליאה לעשות יו"רית האופוזיציה, ח"כית שלי יחימוביץ, אשר קראה לראש הממשלה בנימין נתניהו להתייצב מיד אצל ד"ר פלוג ולהפציר בה כי תיאות ליטול עליה את התפקיד. השיח המגדרי הזה (אשר היה מי שהוסיף לו גם גוון עדתי) הוא נטול בסיס. המצפן היחיד למינויים טובים הוא מצפן הענייניות.

אמנם כישוריה הכלכליים של ד"ר פלוג לא מוכרים לי, אך מבחינה מדידה, הרקורד המקצועי של פרופ' פרנקל ופרופ' ליידרמן עדיף. עסקינן בפרופסורים בכירים באקדמיה, אשר נשאו גם בתפקידים כלכליים פרקטיים בכירים בישראל ובחו"ל, וכן במגזרים הפרטי והציבורי. ברור כי ראש הממשלה ביקש למצוא כלכלן אשר יהווה המשך טבעי לתפקודו של הנגיד הקודם פרופ' סטנלי פישר. אין לד"ר פלוג "זכות קנויה" להתמנות לנגידה ואיש אינו חב לה התנצלות.

לעניין הטענה העדתית, לא הוצג שם של כלכלן בעל שיעור קומה מקצועי ואקדמי דומה לזה של פרנקל וליידרמן. העלאת טענות סתמיות לקיפוח עדתי הן מסוכנות לא פחות מהקיפוח העדתי עצמו. אין בכך כדי לומר כי בדיעבד, משהועלו טענות ביחס להתנהלות האישית של פרנקל וליידרמן, נכון להתעלם מטענות אלה, אולם הדבר אינו גורע מההצדקות למינויים, על יסוד המידע שהיה לראש הממשלה.

חזקת החפות ותקינות מינהלית

טענה נוספת שהועלתה היא, כי כל עוד המועמדים לא הורשעו, או לא הועמדו לדין, היה מקום למינויים עקב חזקת החפות (אני יוצא מן ההנחה, כפי שפורסם, כי הועלו טענות גם ביחס להתנהלותו בעבר של פרופ' ליידרמן).

לא יקשה לסתור טענה זו. אי-מינוי אינו "עונש". יש להפריד בין המשפט הפלילי לבין הערכת תכונותיו של מועמד לצורך החלטה מינהלית בדבר מינוי. גם בהקשר זה יש להבחין בין השאלה המשפטית בדבר תקינות המינוי לבין השאלה הציבורית. קיומם של חשדות שטרם נסתרו כדבעי מעיב על עמדת המנהיגות הדרושה מבעל תפקיד רם כנגיד בנק ישראל. אין זה ברור אם די בחשדות אלה כדי לפסול משפטית את המינוי, אולם ברור כי על ועדת טירקל למינויים בכירים מוטלת החובה המשפטית לפעול באופן סביר לבדיקת אמיתותם של החשדות, טרם החלטתה. בוודאי מוטלת עליה החובה הציבורית לעשות כן מן הזווית הציבורית והאתית.

החולשות המוסדיות של הליך המינוי

פרשת הנגיד מעלה על פני השטח בעיה מבנית יסודית. הדילמה בנדון קשה: בירורן העובדתי של טענות ביחס להתנהלותו של אדם בעבר, עלול להיות כרוך בשיהוי כבד. כאשר עסקינן באירוע נקודתי ומתועד, כפרשת תיק החליפות של פרנקל, הבירור הוא פשוט יחסית (במקרה זה השיהוי בקבלת תשובות משלטונות הונג-קונג נבע כנראה מהעיצומים במשרד החוץ; וההנחה הייתה כי תשובות יתקבלו בתוך זמן קצר). בעניינים אחרים, הבירור עלול לארוך חודשים ואף שנים, ולעתים גם לא יגיעו לעולם לידי הכרעה (אם לא הוגש אישום).

כך הדבר, למשל, כאשר מועלית טענה על הטרדה מינית. בירור האמת מחייב הליך שיפוטי סדור ואינו יכול להיערך על-ידי ועדה דוגמת ועדת טירקל, שאין לה הכלים המשפטיים הדרושים לכך. מצד אחד, אם עצם קיומו של חשד יספיק לפסילת מועמדות, הדבר יאפשר באופן בלתי-נסבל לכל אדם לסכל מינוי לתפקיד בכיר, גם אם הטענה היא טענת-שווא. מצד שני, אם לא ייערך בירור הולם, המשמעות היא כי יתמנה אדם אשר חשד שעלול להיות כבד מרחף על התנהלותו, והוא יתקשה לגייס את אמון הציבור. לפיכך, הליכי המינוי כיום יוצרים מבוי סתום.

האם קיים פתרון מוסדי עדיף? הרעיון של הקמת ועדות איתור גם בנוגע לתפקידים הבכירים ביותר, כגון נגיד בנק ישראל, רמטכ"ל, ראש שב"כ ועוד, איננו מוצדק וגם לא יפתור את הדילמה הנזכרת. גם לוועדת איתור, בדומה לוועדת טירקל, לא יהיו כלים חקירתיים שיוכלו להכריע בטענות עובדתיות שבמחלוקת, דוגמת תלונות על הטרדה מינית.

וכך, מועמד שתהיה נגדו תלונה כזו ימצא עצמו באחת מחוץ למעגל המועמדים הנשקלים. כאן תתווסף בעיה אחרת, והיא אובדן זכותו של ראש הממשלה להכריע בשאלת הבחירה של בעלי התפקידים הבכירים ביותר, אשר עליו לסמוך עליהם בניהול ענייני המדינה יחד עמו.

האם ראש הממשלה ושר האוצר עצמם היו יכולים לנקוט הליכי בדיקה נוספים, שהיו מונעים את התקלות? ספק רב. זהו תפקידה של ועדת טירקל למינויים בכירים, ולשם כך היא הוקמה: קבלת הצהרות מהמועמד בנוגע לעברו, קבלת תלונות ובחינת מידע ביחס להתנהלותו. הוועדה היא אמצעי-העזר הנתון בידי הגורם הממנה. לא ניתן להפעיל את הוועדה טרם קיומו של מועמד מומלץ. עד להכרעת הוועדה, מדובר במועמדות ולא במינוי. ראש הממשלה ושר האוצר יכולים לערוך רק בדיקות כלליות ותו לא.

יצוין כי רק מן השעה שמוכרז המועמד של הגורם הממנה, הופכת המועמדות לפומבית ולרלבנטית, באופן העשוי לתמרץ את מי שרואה עצמו נפגע להגיש תלונה. שיפור-מה של המנגנון יכול להיות מושג אם הגורם הממנה יעביר מלכתחילה לבדיקתה של הוועדה המייעצת מספר שמות של מועמדים המקובלים עליו, מספר חודשים טרם ההכרעה על המינוי, וההכרעה בין המועמדים תתקבל על-ידי הגורם הממנה לאחר אישור הוועדה על כשירות המועמדים הנדונים.

הרתעת מועמדים עתידיים?

טענה שגורה המועלית עתה היא, כי באווירה הציבורית הקיימת, מועמדים טובים לא יחפצו במינויים ציבוריים. אין מקום לטענה זו. לתפקידים הבכירים יש כוח משיכה רב כמקור להגשמה עצמית ולהטבעת חותם על החברה. מועמדים טובים, אשר עברם נקי, לא יחששו מכך שיוטחו בהם האשמות-שווא והם ימשיכו לחתור לתפקידים אלה. הסיכון להאשמות-שווא אמנם לעולם קיים, אולם המועמדים הראויים ייטלו סיכון זה וייאבקו בהאשמות, אם יהיו כאלה.

* הכותב הוא פרופסור מן המניין באוניברסיטת תל-אביב ומשמש כיועץ במשרד עורכי הדין מיתר, ליקוורניק, גבע, לשם, טל.