מבקר המדינה: כך ויתרה המדינה לאגד על מיליארדי שקלים

אגד, אגודה שיתופית לתחבורה ציבורית בישראל, מעסיקה כ-6,500 עובדים שמתוכם 2,053 הם חברים והיתר שכירים ועובדים ארעיים. אגד מפעילה צי של כ-3,000 אוטובוסים ב-920 קווים ברחבי הארץ.

בשנת 2005 חתמה הממשלה על הסכם סובסידיה עם אגד. תוקף ההסכם עמד על עשר שנים אך כבר ב-2010 נחתם הסכם תיקונים וב-2012 הוכנסו שינויים נוספים בעקבות הרפורמה בתחבורה הציבורית בגוש דן, שתמורתה הוגדלה הסובסידיה השנתית לאגד ב-26 מיליון שקל.

תעריפי הנסיעה בקווי האוטובוסים אינם מבטאים את העלות המלאה של הפעלת הקווים - את הפער הזה אמורה לכסות הסובסידיה הישירה שמשלמת המדינה לאגד מדי שנה.

המבקר מצא כי משרדי האוצר והתחבורה, שניהלו את המו"מ לחתימת הסכם הסובסידיה, לא טרחו להכין תחשיב עלות-תועלת לפני החתימה עליו, ומשום כך לא היה להם כל מנגנון להעריך את כדאיות ההסכם למדינה. בנוסף מתברר כי להסכם הסובסידיה הוכנס מנגנון תשלום נוסף שאמור לפצות את אגד על ירידה שנתית של 2% בהכנסות - במסגרת מנגנון זה קיבלה אגד מהמדינה סכומי כסף נוספים של 33 מיליון שקל ב-2010 ו-53.3 מיליון שקל ב-2011. ומה קרה בפועל? הכנסתה של אגד לא רק שלא קטנה אלא גדלה.

בהסכם הסובסידיה נקבע מנגנון התאמת הכנסה שהיה אמור להביא להפחתת הסובסידיה. כך למשל ב-2008 הייתה המדינה אמורה להקטין את הסובסידיה לאגד ב-112 מיליון שקל לשנה וב-2009 הייתה הסובסידיה אמורה לקטון ב-160 מיליון שקל. כיצד נפתרה "הבעיה"?

המדינה ויתרה על מנגנון התאמת ההכנסה וכך במקום לקטון הסובסידיה לאגד רק גדלה. ב-2010 למשל שילמה המדינה לאגד סובסידיה גבוהה יותר ב-131 מיליון שקל מזו שקיבלה ב-2009. ביטול מנגנון התאמת ההכנסה הביא הגדיל את הסובסידיה לאגד משנת 2009 ואילך ב-196 מיליון שקל בשנה, קובע המבקר. אם לא די בכך מתברר שהמדינה ויתרה לאגד על סכום של 296 מיליון שקל כשהסכימה כי הסכם התחרות החדש, שנחתם באמצע 2010, יחול רטרואקטיבית מתחילת 2009.

עד סוף שנות ה-90 שלטו אגד ודן על שוק קווי האוטובוס בישראל. בינואר 1997 החליטה הממשלה לפתוח את הענף לתחרות. במארס 2000 נחתם הסכם עם אגד הקובע כי 25% מקווי השירות של אגד ייפתחו לתחרות עד 2008. בפועל תהליך הוצאת הקווים לתחרות הסתיים רק ב-2012 ועדיין נותרה יתרה של 1.6% מהקווים שאמורה לעבור לידי חברה בת של אגד במהלך 2014.

תמורת הסכמתה קיבלה אגד מהמדינה הבטחה לתשלום פיצויים בסך 340 אלף שקל עבור כל חבר שיפרוש מהקואופרטיב, בסכום כולל של 785 מיליון שקל. הוצאת הקווים מאגד הייתה אמורה להקטין את הוצאות התפעול של אגד בכ-1.9 מיליון שעות נסיעה לשנה. הסובסידיה שמשלמת המדינה לאגד הייתה אמורה לקטון בכ-380 מיליון שקל. אלא שהמבקר מגלה כי הסכום שהופחת בפועל היה נמוך בהרבה משום שבחישוב הקיטון בהוצאות התבססה המדינה על עלות שעת נסיעה שולית (85 עד 156 שקל) במקום על עלות שעת נסיעה ממוצעת (350 שקל).

"משרד התחבורה ומשרד האוצר לא חישבו את העלות אל מול התועלת של הסכם התחרות 2000 שעלותו הוערכה ב-2.8 מיליארד שקל", כותב מבקר המדינה ומציין כי "חישוב כזה נדרש על פי כללי מנהל תקין לפני כל התקשרות בהסכם".

הסכם התחרות משנת 2010 מעורר תמיהות אף גדולות יותר מהסכם התחרות הראשון משנת 2000. לא במקרה, כנראה, לא נעשה תיעוד מסודר של דיוני המשא ומתן לקראת הסכם זה ולא הוכן אפילו תיק מסמכים רלוונטיים. אחת התוצאות של רשלנות נציגי האוצר ומשרד התחבורה הייתה שאגד קיבלה מהמדינה תשלום של 45 מיליון שקל לצורך הקמת מערכת כרטוס חכם - זאת בזמן שאגד כבר התחייבה להקים את המערכת על חשבונה במסגרת הסכם הסובסידיה משנת 2005. "במשרדי האוצר והתחבורה לא נמצאו מסמכים שיסבירו מדוע ניתן לאגד תשלום כזה", קובע המבקר.

במסגרת הסכם התחרות השני, שתוקפו לחמש שנים, אמורה אגד להסכים להוצאת 15% נספים מהקווים שבהפעלתה. ואולם 20% מהקווים שיוצאו אמורים לעבור לידי אגד תעבורה, חברה בת בבעלותה מלאה של אגד. ההיגיון אומר שאגד אינה אמורה לקבל פיצוי על כך אבל היגיון לחוד ומציאות לחוד. המדינה הסכימה לשלם לאגד פיצוי בגובה 88 מיליון שקל על הקווים שיועברו לאגד תעבורה, ללא תחרות וללא מכרז. "לא היה מקום לקבוע מתן פיצוי על גריעת הקווים מאגד שכן מדובר בחברה בבעלות אגד", קובע המבקר.

בנוסף מתברר כי אגד קיבלה מהמדינה פיצוי בסך 50.6 מיליון שקל בגין פתיחת קווי מהדרין לאוכלוסייה החרדית למרות שמדובר בקווים חדשים שניתנו לה ללא מכרז. "קווי מהדרין היו אמורים להיפתח לתחרות אך ניתנו לאגד ללא מכרז ולא היה מקום לפצות את אגד על גריעתם ממנה", קובע המבקר.

"דרוש תחשיב על עלות מול תועלת"

חמור מכך, בשונה מהסכם הפתיחה לתחרות הראשון שהביא לצמצום הסובסידיה לאגד (אם כי כאמור בשיעור נמוך מהקיטון של 380 מיליון השקלים בהוצאותיה), נקבע בהסכם הסובסידיה השני מנגנון חדש שהביא לכך שהסובסידיה לא הוקטנה כלל, למרות שמספר הקווים שמפעילה אגד ירד ב-15%. "ראוי היה לבצע תחשיב מדויק של השינויים הצפויים בהוצאה התקנית ובהכנסה התקנית בעקבות גריעת האשכולות ולבחון אם יש מקום לשנות את הסובסידיה".

וכמה צפויה אגד להרוויח מהסכם התחרות השני? על פי תחשיבי האוצר עלות ההסכם למדינה 683 מיליון שקל. לעומת זאת, הערכות פנימיות שהוצגו להנהלת אגד מדברות על תוספת הכנסה בשיעור של 1.3 מיליארד שקל עד תום תקופת ההסכם ב-2015. "כאשר מדובר בהוצאה בסדר גודל של מיליארדי שקלים דרוש תחשיב מדויק של העלות לעומת התועלת", חוזר המבקר ומעיר, כמעט מתחנן.

דובר אגד, רון רטנר, מסר בתגובה: "אגד קיבל את ממצאי דוח המבקר, רובם טופלו ותוקנו. יתר ההמלצות ייושמו עם חידוש הסכם ההתקשרות הבא של אגד עם הממשלה".

אין דין בדן

חברת דן היא המפעילה הגדולה ביותר של תחבורה ציבורית בגוש דן וחולשת על כ-18% מענף התחבורה הציבורית בישראל. במסגרת הסכמים שנחתמו בין דן למדינה ב-2007 סוכם כי המדינה תעביר לדן 87 מיליון שקל מדי שנה לקרן לרכישת אוטובוסים.

בסך הכול העבירה המדינה לדן בין השנים 2007 עד 2011 סך של 458 מיליון שקל לצורך חידוש צי האוטובוסים של החברה. בהסכמים נקבע כי הליך הרכש של האוטובוסים יהיה תחרותי - אך בפועל לא נקבע הליך כזה ודן ממשיכה לרכוש את כל שלדות האוטובוסים שלה מיצרן אחד, המספק לה שלדות זה 30 שנה - הלוא היא חברת מאן הגרמנית. בכל אותן שנים לא נמצאו תחשיבים או פרוטוקולים משלבי ניהול המו"מ בין דן למאן היכולים להעיד על טיב ההתקשרות ביניהם.

ההסכם היחיד שנחתם בין דן למאן הוא משנת 1994 - הסכם ש"נעלם" ודן טוענת כי אינו נמצא ברשותה. "מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות חברת דן", נכתב בדוח, "אי קיום הליכים תחרותיים לרכישת שלדות אוטובוסים ואי מילוי ההסכם שעליו חתמה דן עם הממשלה הם חריגה חמורה מסדרי מינהל תקינים".

הביקורת החמורה של המבקר מופנית כלפי משרד התחבורה שנמנע כל השנים מלחייב את דן לפעול על פי נורמות ציבוריות ראויות. "דרכי הבקרה של משרד התחבורה על הקרן של דן אינן מספקות, אינן יעילות דיין ואינן מקיפות את כל תחומי פעילות הקרן", כותב המבקר, "נראה איפה כי הלקחים מדוח מבקר המדינה הקודם לא נלמדו ולא יושמו הלכה למעשה על ידי משרד התחבורה".

מדוע משרד התחבורה מעכב את המסלקה

חברת אגד מקבלת מדי שנה תשלומים בהיקף נרחב ממערכת הביטחון ומהמשטרה בתמורה להסעת חיילים, שוטרים, סוהרים ואנשי זרועות ביטחון אחרות.

משרד הביטחון מעביר לאגד 255.5 מיליון שקל בשנה והמשטרה מוסיפה 34.8 מיליון שקל. לשני הגופים, קובע מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, אין מושג תמורת מה הם משלמים לאגד, או כמה חיילים, שוטרים, סוהרים ואנשי זרועות ביטחון בפועל מסיעה חברת אגד באוטובוסיה.

לצורך כך הייתה אמורה לקום מסלקה, אלא שמשרד התחבורה האחראי על הקמת המסלקה אינו מבצע את תפקידו, ובהיעדר מסלקה נעשות כל ההתחשבנויות מול אגד על בסיס הערכות בלבד.

"תשובותיהם של גופי הביטחון מעידות על הדחיפות שבהקמת המסלקה שיכולה להביא לחיסכון בתשלומים לאגד. על משרד התחבורה לפעול בנושא זה ללא כל דיחוי", קובע מבקר המדינה יוסף שפירא.

ממשרד התחבורה נמסר כי "במסגרת ההסכם להוצאת קווים לתחרות שנחתם בין הממשלה לבין אגד התחייבה אגד בין השאר להקים מערכת כרטוס, בהתאם לדרישת הממשלה, ועל פי אבני דרך שנקבעו. במסגרת זאת, התנתה הממשלה העברת חלק מהתשלומים בגין ההסכם, בעמידה באבני הדרך שהוגדרו בהסכם. בנושא ביצוע הליכים תחרותיים ברכש אוטובוסים: המשרד קיבל את הערת המבקר והנחה את חברות האוטובוסים בהתאם. כמו כן, אושר נוהל שיבטיח את קיום ההנחיות שנקבעו בימים אלה פרסמו חברות האוטובוסים מכרזים לרכש אוטובוסים בהליך תחרותי מלא. בעניין הקמת המסלקה: הקמת המסלקה נמצאת בימים אלה בעיצומה והיא צפויה לפעול במלוא היקפה במהלך השנה הבאה. עד להשלמת המסלקה פעל משרד התחבורה להסדרת מערך הכרטוס באמצעות הסדרי כרטוס פעלתניים עם כל מפעיל, במטרה להבטיח מתן שירות לציבור הנוסעים גם בתקופת הביניים".

 ממה מורכבת הסובסידיה לאגד