הפרדה מסוכנת

מפלגת כולנו, בראשות משה כחלון, בנתה תסריט שאמור להכריע את משבר הדיור, ומבוסס על אחיזה משולבת במשרד האוצר - "בעל המאה", משרד הבינוי - "המוציא לפועל", המשרד לאיכות הסביבה, ומנהל התכנון - "המתכנן", שינותק ממשרד הפנים. שליטה באוצר תמנע מאבקים בסבסוד ותמיכה בפרויקטים, שליטה באיכות הסביבה תקל על התנגדויות מצד "הירוקים", שליטה במשרד השיכון ובמיוחד ברשות מקרקעי ישראל, תאפשר שחרור קרקעות מהיר. אך בניתוק מינהל התכנון ממשרד הפנים טמונה סכנה.

במודל המשילות הבריטי המקורי, שעליו מבוססת המשילות בישראל, משרד הפנים עסק בכל פעילות הפנים של המדינה, ואחריותו כללה את השלטון המקומי, התכנון, הבריאות והמשפט. לאחר מלחמת העולם השנייה נלקחו סמכויות השיכון והתכנון ממשרד זה והועברו למשרד עצמאי. סמכויות המשרד החדש צמחו ב-1970 ונכנסו אליו גם התחבורה ואיכות הסביבה. ב-2006 נעשתה רפורמה שהפרידה את התחבורה, איכות הסביבה והמשפטים, והקימה עבורם משרדים ייעודיים.

בצרפת, השלטון המקומי פועל ישירות תחת ראש הממשלה ואינו בסמכות אף משרד ממשלתי. הרשויות המקומיות עצמאיות בכל הנוגע לתכנון, תקצוב וביצוע בתחומן (ברשויות הקטנות הסמכות ניתנת למנהלי מחוזות). את המדיניות קובע משרד ממשלתי אחד - האחראי לתכנון ובנייה, תחבורה, תשתיות ובטיחות, אנרגיה ואיכות סביבה.

כחלון מציע להפריד את התכנון והבנייה מהשלטון המקומי, כמו במודל הצרפתי, אך אינו מציע עצמאות לרשויות לקבוע לעצמן את מדיניות הבנייה בתחומן. הוא אמנם לוקח לעצמו אחריות בנושאי סביבה, אך תחומים אחרים שמשפיעים על התכנון, כמו תחבורה, בריאות, תשתיות וכדומה, לא יהיו תחת אחריותו. הוא מאחד משרדים על בסיס שייכות מפלגתית, אך ברוב התחומים הנוגעים לתכנון ובנייה, אין לנטייה הפוליטית משמעות רבה.

איחוד הסמכויות צריך להיות רחב ככל שניתן, כדי לנהל מדיניות אחידה, שיתוף פעולה ותיאום בין משרדי הממשלה, וכדי לחסוך כסף למשק, וצריך לכלול את רשויות התחבורה, המיגון (באחריות משרד הביטחון), ביטחון אישי (כיום תחת פיקוד העורף), הבטיחות באתרי בנייה והרישוי (שניהם תחת משרד הכלכלה), המשפטים (בתחומי תכנון ובנייה), הבריאות הסביבתית, ותשתיות אנרגיה ומים בתחומי הערים.

מצב מכוער לרשויות מנותקות

בעיה נוספת במודל של כחלון היא הפרדת התכנון מהשלטון המקומי. ועדות התכנון המחוזיות היו אמורות להיות מנגנון לטיפול בבעיות מקומיות. אולם במקום לשאוף לעצמאות הרשויות, הן צברו בידיהן סמכויות ואחריות שהיו צריכות לעבור באופן הדרגתי לרשויות המקומיות, לפחות החזקות שבהן.

חוסר הרצון או חוסר היכולת של הממשלה בישראל להוביל לעצמאות השלטון המקומי כמו בצרפת, וכפי שקורה בימים אלו ביותר ויותר מדינות בעולם ובהן גם אנגליה שנתנה באחרונה עצמאות לכמה ערים, נובע מכך שמשרד הפנים שלנו נמצא לא פעם בשליטה של שותפות קואליציוניות מגזריות ולא של מפלגת שלטון. שותפות אלה רואות במשרד פוטנציאל להגדלת השליטה שלהן בשטח. הפיצול שמציע כחלון ישאיר את הרשויות קרחות מכאן ומכאן, ללא גיבוי שלטוני וללא מקור עצמאי למימון ופיתוח. המצב הצפוי עשוי להיות מכוער - במיוחד לרשויות שאינן מחוברות למפלגת השלטון או למפלגה שאחראית לתכנון.

יוזמי רעיון ההפרדה יצטרכו לענות על שאלות רבות: מי יהיה אחראי על הרישוי ובנייה ברשויות המקומיות? מה יהיה מנגנון הפיקוח של מנהל התכנון על התכנון המקומי? האם מתכנני המחוזות יהיו תחת השר החדש והממונים על המחוז תחת שר הפנים? מי יהיה אחראי על סמכויות תכנון ובנייה עצמאיות ברשויות המקומיות, ולמי בכלל יהיה אינטרס כעת (למרות המנגנון שהוצע במסגרת תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה)? למי יהיה מהנדס העיר נאמן - למשרד התכנון או למשרד הפנים? למי יפנה ראש העיר שיעמוד בפני בעיות תכנוניות- לשר הפנים, לשר האוצר או לבג"ץ? מי יהיה אחראי על קונפליקטים בין תכנון ארצי למקומי? בין תכנון של שני יישובים סמוכים? מי ייצג את הרשויות בסוגיות של הקצאת שטחים לבניה, הסדרת גבולות, פיתוח אזורי? האם האינטרס של האוצר יגבר או הצורך של הרשויות בהכנסות?

המודל הצרפתי פתר את הבעיה באמצעות עצמאות שלטונית ותכנונית של הרשויות המקומיות בתחומן, המודל הבריטי כולל רגולציה מנחה בלבד, תוך התערבות מועטה בנעשה בתוך היישובים עצמם למעט בנושאים הקשורים לבטיחות. ולאחרונה הוחלט על רפרומה שתעניק לרשויות גדולות, סמכויות דומות לזו של לונדון על תחומי התכנון, התשתיות והתקצוב.

מן הסתם הפתרון הנכון ביותר היה השארת מנהל התכנון במשרד הפנים ואף הרחבת סמכויותיו, על מנת לכלול את תחומי העניין הרלוונטיים, כפי שהוצע למעלה. אולם כפי שנראה, ההפרדה הינה כבר עובדה מוגמרת, ולכן מוצע כאן פתרון עמוק אך הדרגתי לאתגרים שתציב המציאות החדשה.

הדרך למזער את הנזק מהפרדת השלטון המקומי מתחום התכנון היא הקמת לפחות ארבעה רשויות מטרופוליניות שיהיו להן סמכויות בתחומי תכנון והבנייה, התחבורה והתשתיות. הרשויות תהיינה עצמאיות (גם תקציבית) אך יהיו כפופות לביקורת של רשות התכנון ושל משרד הפנים. במקביל, יש לשנות את מעמדו של מנהל התכנון בהדרגה, מרגולטור הנוגע עד לרמת המבנה הבודד, לגורם מנחה ומדריך העוסק בהסדרה בעיקר במרחבים הלאומיים בלי להיכנס ליישובים עצמם.

כך למשל, רשות התכנון תוכל לקבוע לפי מדדים שונים את כמות יחידות הדיור שהרשות חייבת לעמוד בה בשנה, אך לא תקבע איך ואיפה, אלא אם כן הן נוגדות הנחיות ברורות הנוגעות לנושאים בעלי חשיבות לאומית פרטנית. במקביל תהיה רשות זו אחראית על הסרת חסמים שימנעו מהרשויות לעמוד ביעדים אלה. רשות התכנון תהיה אחראית על התכנון במרחבים סביב היישובים, ועל בקרה על התכנון ביישובים שלא הוגדרו כעצמאיות.

לפני שנים אחדות הוכנה הצעה לחקיקה שתאפשר הקמת רשויות מטרופוליניות לתעבורה. ההצעה תואמה עם משרד המשפטים והפנים אך נעצרה במשרד התחבורה, וניתן להחיותה על מנת לכלול תחומים נוספים כאמור.

הפרדת התכנון והבנייה מהשלטון המקומי, בלי לענות על שאלות הליבה שעלו כאן, בין אם הממשלה תפעל לעצמאות של השלטון המקומי ובין אם תמשיך להשאיר את הרשויות תלויות באח הגדול , עלולה לייצר סטגנציה במקרה הטוב ובמקרה הרע, קריסה של השלטון המקומי בישראל.

הכותב הוא אדריכל, לשעבר מנהל אגף בכיר לבנייה במשרד הפנים ומנכ"ל SUITS, אסטרטגיות וטכנולוגיות לעירוניות חכמה