המלצה: נציבת הביקורת על הפרקליטות תברר גם תלונות על היועמ"ש

מבקר המדינה לשעבר, השופט בדימוס אליעזר גולדברג, ממליץ לצמצם בחוק את סמכויות נציבות הביקורת על הפרקליטות ומערך התביעה (הנבת"ם) בראשות השופטת בדימוס הילה גרסטל, אך מאפשר את המשך הביקורת הפרטנית על פרקליטי המדינה. ההמלצה הדרמטית ביותר בדוח גולדברג היא שהביקורת תחול גם על היועץ המשפטי לממשלה.

בחוות-דעת שהעביר הבוקר (ה') גולדברג לשרת המשפטים, איילת שקד, וליועמ"ש, יהודה וינשטיין, ממליץ גולדברג שלא לאפשר לנציבות הביקורת להמשיך לפעול במתכונתה הנוכחית ולפצל בחוק את סמכויותיה לשניים.

לדבריו, יש להעביר את הביקורת המערכתית על עבודת הפרקליטות, שבה עוסקת כיום הנבת"ם, לידי מבקר פנימי של הפרקליטות, שתוכנית העבודה שלו תעשה בכפיפות ליועמ"ש; ואילו את הביקורת הפרטנית על הפרקליטים להותיר בידי הנציבות, המוגדרת כנציב תלונות חיצוני - "אומבודסמן". גולדברג ממליץ לאפשר לנציבות להמשיך ולברר תלונות פרטניות שיוגשו נגד פרקליטים, אך בתנאים ובהגבלות מסוימים.

כמו כן, גולדברג ממליץ כי לראשונה הנציב החיצוני שיוקם על-פי חוק יוסמך לברר גם תלונות פרטניות שיוגשו נגד היועץ המשפטי לממשלה - זאת בניגוד לעמדתו של היועץ המכהן וינשטיין. "קיים כיום יחס הפוך בין העוצמה הנתונה ליועץ המשפטי לממשלה לבין מידת הפיקוח והבקרה על תפקידו", כותב גולדברג בחוות-דעתו.

יצור כלאיים

נציבות הביקורת על הפרקליטות החלה לפעול ב-1 באפריל 2014, בעיקר כדי לפקח על עבודת הפרקליטים בפרקליטות המדינה ובפרקליטויות השונות ברחבי הארץ. ואולם, מיד עם ההכרזה על הקמת הנציבות שבראשה עומדת גרסטל, הודיע ארגון הפרקליטים כי לא ישתף פעולה עמה. הפרקליטים הכריזו על סכסוך עבודה בעיקר בשל הביקורת הפרטנית של הנציבות על עבודת הפרקליטים (להבדיל מהביקורת המערכתית).

נציבת הביקורת גרסטל סברה מנגד כי בירור התלונות הפרטניות מהווה חלק אינטגרלי מעבודת הנציבות, וכי הנציבות צריכה להמשיך לפעול, הן באמצעות האגף שעורך ביקורת עומק מערכתית על עבודת הפרקליטות והן באמצעות האגף לתלונות פרטניות.

סכסוך העבודה של הפרקליטים הסתיים ביוני האחרון בעקבות הודעתה של השרה שקד על מינויו של גולדברג לבחינת עבודת הנציבות. לדברי שקד, גולדברג מונה "כדי לגבש מתווה אשר יישקף את רצונות וצרכי הצדדים והאינטרס הציבורי באופן הנכון ביותר. לאחר סיום עבודתו, נשב לבחון את ההמלצות ונחליט על דרך פעולה עתידית".

בשבועות האחרונים התייצבו בכירי המערכת המשפטית בעבר ובהווה בפני גולדברג ושטחו בפניו את עמדותיהם באשר לאופן הפעולה הרצוי של נציבות הביקורת על הפרקליטות. לאחר ששמע את כלל הדעות החלוקות - בהן של הנציבה גרסטל, נציגי ארגון הפרקליטים, שר המשפטים לשעבר, חיים רמון; פרקליט המדינה לשעבר, משה לדור; פרקליט המדינה, שי ניצן; השופט בדימוס ד"ר אליהו וינוגרד; נשיאת בית המשפט העליון בדימוס, דורית ביניש; ורבים נוספים - העביר היום, כאמור, גולדברג את חוות-דעתו.

בחוות-הדעת כותב גולדברג כי הנציבות פועלת כיום כ"יצור כלאיים". לדבריו, "הביקורת על-פי מסמך העקרונות (שמכוחו הוקמה הנציבות) אינה ביקורת חיצונית וגם אינה ביקורת על-פי חוק הביקורת הפנימית. מנסחיו של מסמך העקרונות שביקשו לשלב יחד את שני סוגי הביקורת יצרו 'יצור כלאיים' בלתי מוכר בעולם הביקורת", כתב גולדברג, והזכיר בדוח הפעילות הראשון שהוציאה ציינה הנציבה לשבח כי הנציבות "הוקמה כגוף ביקורת ייעודי ייחודי, שאין כדוגמתו בארץ ובעולם". לדברי גולדברג, "איני סבור כי ניתן לאמץ 'מודל' חדשני זה".

גולדברג מסביר כי לא ניתן לסווג את הביקורת בה עוסק מסמך העקרונות כחיצונית, כשם שאין הוא עונה לדרישות שבחוק הביקורת הפנימית. "הנציב לבדו הוא שקובע, לפי מסמך העקרונות, את תוכנית הביקורת השנתית, והשר והיועמ"ש רשאים לבקש ממנו לבצע מטלות נוספות. בעוד שבחוק הביקורת הפנימית, על המבקר הפנימי להגיש 'לאישור הממונה הצעה לתוכנית עבודה שנתית או תקופתית, והממונה יאשר אותה בשינויים הנראים לו', ו'השר הממונה... וכן הממונה רשאים להטיל על המבקר הפנימי משימות של ביקורת פנימית נוספות על הקבועות בתוכנית העבודה".

מאידך גיסא, גולדברג ציין כי מסמך העקרונות הגביל את סמכותו של הנציב לקבוע לבדו את "נוהלי העבודה ליישום העקרונות" שנקבעו במסמך והוא נזקק לאישור הנהלים על-ידי שר המשפטים והיועמ"ש.

"לא למותר לציין בהקשר האחרון כי עד היום לא הוצאו כלל נוהלי עבודה לגבי הביקורות המערכתיות, וממילא לא אושרו. הנציבה הוציאה 'נוהל בדיקה וטיפול בתלונות פרטניות', אולם הם טרם אושרו על-ידי שרת המשפטים והיועמ"ש, כנדרש במסמך העקרונות", כתב.

חסמים ובלמים

לגבי סוגיית בירור התלונות הפרטניות נגד פרקליטים, שהייתה בליבת המחלוקת, הבהיר גולדברג כי על אף שהיא עלולה לפגוע בעצמאותה של התביעה, היא תימשך.

גולדברג הזהיר כי "יש להימנע מיצירת מנגנון של דין משמעתי נוסף (על בית הדין המשמעתי של עובדי המדינה) שמטבעו כרוך בהטלת סנקציה", אך ציין כי קיים אינטרס ציבורי חשוב לוודא כי מערך התביעה, המייצג נאמנה וביושר את הציבור, אכן לא מעד במקרים מסוימים.

בהמשך לכך התווה גולדברג את המדיניות הראויה של הביקורת הפרטנית שבה לטעמו יש כדי לאזן בין האינטרסים. לפי ההצעה, ובהתאם להסדר המוצע לחקיקת חוק נציב תלונות הציבור על מערך התביעה, בסמכותו של נציב התלונות יהיה לסנן את התלונות הפרטניות ולהחליט באילו מהן יקיים בירור לפי החשיבות הציבורית שלו. "אכן, לא ניתן לקבוע אמת מידה כללית למושג 'חשיבות ציבורית', אך חזקה כי מי שראוי לכהן בתפקיד נציב התלונות יידע לצקת תוכן למושג".

גולדברג הבהיר, עם זאת, כי בכל מקרה אין מדובר בבירור חשש לעבירה פלילית של פרקליט - שיועבר לטיפול היועמ"ש כמקובל. כמו כן, אין מדובר בבחינת שיקול-הדעת המקצועי של הפרקליט.

עוד ממליץ גולדברג כי א. לא יתקבלו תלונות אנונימיות נגד פרקליטים; ב. לא תתבקש תגובת הפרקליט שעליו הוגשה התלונה או של גורם אחר אלא לאחר שהנציב החליט לפתוח בבירור התלונה; ג. לא יפתח הנציב בבירור תלונה שהחליט לבררה אלא לאחר סיום ההליכים באותו בית משפט שהאירועים הנטענים בתלונה אירעו בו, זולת אם החליט אחרת המבקר מנימוקים שיפרט.

עוד ממליץ גולברג לקבוע שורה של חסמים שבהתקיימם לא תבורר תלונה נגד פרקליט. לפי חוות-הדעת, התלונה לא תבורר בכל אחד מהמקרים הבאים:

א. עניינה של התלונה בשאלה משפטית או ראייתית מהותית.

ב. התלונה היא בעניין תלוי ועומד בבית משפט, או שבית משפט הכריע בו לגופו.

ג. התלונה היא בעניין הניתן, או שהיה ניתן, לערעור או לערר על-פי דין.

ד. התלונה הוגשה לאחר שעברה שנה מיום המעשה שעליו נסובה התלונה, אלא אם כן מצא הנציב שקיימת סיבה מיוחדת המצדיקה את בירורה של התלונה; או מיום מתן פסק הדין בהליך שאליו מתייחסת התלונה - לפי המאוחר.

ה. התלונה נוגעת לשיקול-דעתו של הפרקליט הנילון.

גולדברג גם ממליץ כי כאשר מצא הנציב שהתלונה הייתה מוצדקת, הוא יודיע על כך למתלונן, למי שהתלונה עליו וכן לשר המשפטים, ליועמ"ש ולפרקליט המדינה, שיפעלו בהתאם לסמכויותיהם ולשיקול-דעתם.

"בנוסף לכל האמור יהיה שר המשפטים או היועמ"ש רשאי לבקש מהנציב לברר כל עניין הנוגע להתנהלות או להתנהגות של תובע או גוף במערך התביעה, שלדעתו ראוי לבררו", נקבע בחוות-הדעת.

שיקול-דעת חופשי ליועמ"ש

אחד השינויים המעניינים והחשובים עליהם ממליץ גולדברג הוא להסמיך לראשונה את הנציבות לברר תלונות שיוגשו על היועץ המשפטי לממשלה, בתנאי שהן לא נוגעות לשיקול-דעתו המקצועי. זאת, בדומה, לאופן שבו נוהג נציב התלונות על שופטים, שמוסמך לבקר גם את העומד בראשות המערכת - נשיא/ת בית המשפט העליון.

עמדתו זו של גולדברג התקבלה בניגוד לעמדתו של היועמ"ש המכהן, יהודה וינשטיין. וינשטיין מסר לגולדברג כי ההחלטה שלא לכלול את היועמ"ש ברשימת הגופים המבוקרים כיום, נעשתה "כדי לקיים את ייעוד נציבות הביקורת באופן מיטבי, ולשם יצירת איזון נכון בין האינטרסים השונים הדרושים, ובשים לב לצורך לתפקידו הייחודי של היועץ המשפטי לממשלה כפי שעוצב במסורת המשפטית הישראלית".

עוד טען וינשטיין כי "בשל אופיין של ההחלטות המובאות להכרעת היועץ, אשר מטבע הדברים מתאפיינות במורכבות ואף בתקדימיות משפטית, החשש לזליגה לביקורת על שיקול-הדעת המשפטי גדול במיוחד".

וינשטיין הזהיר כי "אם היועץ עצמו יהיה חלק ממערך המבוקרים, הרי שיידרש להפקיד את הסמכות להחליט מהו שיקול-דעת משפטי ומתי לברר תלונה לגבי הליך תלוי ועומד, בידי גורם אחר אשר יכפה דעתו על היועמ"ש לממשלה".

לדבריו, "הסדר כזה מעורר חשש לשיבוש חלוקת התפקידים ביחס לתביעה ולייצוג בערכאות הנוהגת בישראל מראשית ימיה, וטומן בחובו סיכון ממשי למעורבות של גורמים חיצוניים בעבודת הפרקליטות ומערך התביעה, וכפועל יוצא מכך אף יווצר חשש לפגיעה בעצמאות מוסד היועץ המשפטי לממשלה עצמו".

גולדברג לא השתכנע וכתב כי "נראה, כי עמדתו של היועמ"ש המובאת לעיל מתייחסת למתכונת הקיימת היום במסמך העקרונות בכל הנוגע לבירור תלונות. אולם, על-פי המתווה המוצע על-ידי, ראוי כי מתכונת זו לא תהיה בעתיד, אלא יוקם בחקיקה גוף עצמאי לבירור תלונות, ואין בהנמקות האמורות שהביא היועמ"ש כדי לשנות את עמדתי".

לדברי גולדברג, כשם שנשיא בית המשפט העליון אף הוא בגדר "שופט" לעניין בירור תלונה לפי חוק נציב תלונות הציבור על שופטים - כך גם ראוי כי היועמ"ש יהיה בגדר "תובע" לעניין תלונה עליו על-פי המתווה המוצע.

לסיכום כתב גולדברג: "אינני סבור כי יש להחריג את היועמ"ש עצמו מסמכות הנציב לברר תלונה עליו. היועמ"ש אינו רק אחראי לכל זרועות התביעה הפלילית ועומד בראשה, הוא נוטל אישית חלק פעיל ומכריע בהחלטות הנוגעות לתיקים רגישים ובעלי עניין ציבורי. אף על-פי כן, קיים כיום יחס הפוך בין העוצמה הנתונה ליועץ המשפטי לממשלה לבין מידת הפיקוח והבקרה על תפקידו".

גם כאן הבהיר גולדברג כי "על-פי הצעתי, לא יתערב הנציב כמלוא נימה בשיקול-דעתו של היועמ"ש, כשם שלא יתערב בשיקול-דעתם של אחרים במערך התביעה. מדובר אך ורק בבירור תלונה הוגעת להתנהלותו או התנהגותו, ולא על טיבן של החלטות שיקבל".

 עיקרי ההמלצות

הפרקליטים מרוצים: "הנציבות הרחיבה את סמכויותה על דעת עצמה"

ארגון הפרקליטים, המייצג את הפרקליטים בפרקליטויות השונות ושניהל מאבק עיקש והכריז על סכסוך עבודה בגין עבודת נציבות הביקורת על הפרקליטות, בירך על חוות-הדעת של מבקר המדינה לשעבר, אליעזר גולדברג.

יו"ר ארגון הפרקליטים, לימור פלד, מסרה: "אנחנו שמחים שגולדברג קיבל את עמדתנו כמעט במלואה. המשמעות של החלטתו היא כי הנציבות הוקמה בחוסר סמכות במתכונתה הנוכחית, והיא איננה יכולה להמשיך לפעול עוד".

לדבריה, "מצער שהנציבה פעלה על דעת עצמה במשך למעלה משנה ללא בסיס חוקי ואף הרחיבה על דעת עצמה עוד יותר את סמכויותיה. מצער גם שהנציבה בחרה להתעלם מחוסר החוקיות שבגוף שהיא עמדה בראשו והשמיצה את הפרקליטים, למרות העמדות המשפטיות המבוססות שהשמיעו".

נציבת הביקורת על הפרקליטות, השופטת הילה גרסטל, מסרה: "הנציבה, כפי שאמרה לכל אורך הדרך, אינה רואה את הנציבות כחלק מהסכסוך שהוכרז על-ידי ארגון הפרקליטים נגד הקמת גוף הביקורת. הקמתו ואופן פעולתו נועדה לביקורת בונה בשני אופנים: בנייה פנימה, איתור ותיקון הכשלים והליקויים עליהם מצביעה הביקורת ומתוך כך בניית אמונו של הציבור במערכת המשפט. ביקורת בונה אמון. הנציבות תמשיך את עבודתה המסורה מתוך עקרונות, ערכים והקוד אתי העומדים בבסיסה".

תגובות נוספות

מהתנועה לאיכות השלטון נמסר בתגובה: "התנועה לאיכות השלטון מברכת על מסקנות ועדת גולדברג, אשר מבהירות כי גוף ביקורת על הפרקליטות חיוני נוכח החשיבות, הסמכות והכוח שבידי הפרקליטות וגופי התביעה. התנועה מברכת גם על המסקנה שהיועמ"ש, כי שעומד בראש מערך התביעה, לא יכול להיות חסין מביקורת חיונית זו. התנועה מחזקת את ידי הנציבות, ובראשה כבוד השופטת בדימוס הילה גרסטל, בעבודתה החשובה למען תקינות פעולות הפרקליטות והתביעה".

מהתנועה למשילות ודמוקרטיה נמסר בתגובה: "התנועה למשילות ודמוקרטיה מברכת על מסקנות דוח גולדברג, הקוראות להקמת נציבות תלונות על הפרקליטות בחקיקה ולכלול בסמכותה גם ביקורת על היועץ המשפטי לממשלה. כבר עם הקמת גוף הביקורת על הפרקליטות קראה התנועה לחברי הכנסת ולשרת המשפטים לעגן את סמכותו בחקיקה ולהכפיף את היועמ"ש לביקורת.

"עם זאת, התנועה למשילות ודמוקרטיה סבורה כי בניגוד לנציבות התלונות על השופטים, אשר אינה מבררת תלונות בנוגע לשיקול-הדעת של השופטים, לנציבות התלונות על הפרקליטים יש לאפשר גם בירור תלונות שכאלה.

"הסיבה לכך היא שעל שיקול-דעתם של שופטים ניתן, במרבית המקרים, לערער בזכות או ברשות לערכאה נוספת, בעוד שעל שיקול-דעתם של פרקליטים ושל היועץ המשפטי לממשלה צומצמו עד מאוד עילות הביקורת השיפוטית, ולעתים כלל אין הזדמנות אפקטיבית לעשות כן. לכן, בניגוד למסקנות הדוח, יש לאפשר, לפחות עבור מקרים הלוקים בחוסר סבירות קיצונית, גם בירור תלונות הנוגעות לשיקול-דעת של פרקליטים".