כך הרחיב מנגנון המסים הישראלי את הפערים החברתיים

תחום המסים הוא מורכב וקשה מאוד לפשט אותו, אבל יש לו השפעה מכרעת, שלא לומר מרכזית, על כל פעילות כלכלית ועל אופן חלוקת העוגה במשק. יש כמה צורות של מסים ויש כמה דרכים לגבות אותם, וה"משחק" הזה - בין סוגי המסים ושיעוריהם - משפיע על כל משק בית: השכירים במשק נפגשים מדי חודש עם מה שנקרא "מסים ישירים" בתלוש השכר (מס הכנסה, מס בריאות וביטוח לאומי המועברים דרך המעסיק שלהם למדינה) וכולנו נפגשים כמעט מדי יום במסי צריכה, כמו מע"מ, מסי קנייה ומס בלו על הדלק, המועברים למדינה על ידי רשתות השיווק, סוכנויות הרכב ותחנות הדלק. הסך הכולל של גביית המסים, שנאמד ב-2013 בכ-320 מיליארד שקל, מממן את השירותים הציבוריים ואמור להיות פקטור משמעותי בסגירת פערים חברתיים, באמצעות קצבאות ותמיכות אחרות.

החודש הוציא ארגון OECD עבודת מחקר של כ-370 עמודים המשווה לפרטי פרטים את נטל המס בין המדינות החברות בו, ובהן ישראל. נטל המס הוא בהגדרה תקבולי המס כאחוז מהתמ"ג, וההשוואות שעשו בארגון מספקות כמה נקודות למחשבה על המיסוי בישראל, ואולי גם כמה נקודות למחשבה באיזו מידה שינוי ברמות המיסוי השונות יכול להוביל לצמצום האי-שוויון. הנתונים הופיעו לראשונה ב"ידיעות אחרונות", בטור של הפרשן סבר פלוצקר, אבל אנחנו החלטנו להתמקד כאן, בין שלל הטבלאות, בארבעה חתכים של השוואות: נטל המסים הכולל מהתמ"ג, נטל מס החברות מהתמ"ג ונטל הביטוח הלאומי ונטל מס הבריאות כחלק מהתמ"ג, הן של העובדים עצמם והן של המעסיקים.

מסים כחלק מהתמ"ג: מס ישיר נמוך ומס עקיף גבוה

הטבלה המצורפת מראה בבירור שישראל גובה מסים כחלק מהתמ"ג הרבה פחות מהממוצע ב-OECD ובוודאי הרבה פחות ממדינות כמו גרמניה והמדינות הנורדיות (למשל דנמרק, פינלד, שבדיה ונורבגיה), שבהן נטל המס גבוה משמעותית מישראל ובדרך כלל גם הפערים החברתיים הם בהתאם - נמוכים יותר. ההפרש מהממוצע הוא של 3%-4% תמ"ג, שהם משהו כמו 30-40 מיליארד שקל, תוספת מס תיאורטית, אם ישראל הייתה מגיעה לרמת המיסוי הממוצעת. אלו כמובן סכומים עצומים שאפשר היה להשתמש בהם, בין היתר, גם לשיפור השירותים הציבוריים וגם לסגירת פערים חברתיים, אבל למרבה הצער, זה חשבון תיאורטי בלבד. הרי רוב הישראלים מרגישים שנטל המיסוי עליהם הוא ממילא בלתי נסבל, וכל העלאה של רמת מיסוי אינה באה בחשבון. האומנם?

אז ככה, למרחק של ישראל מהממוצע בנטל המס יכולות להיות כמה סיבות: האחת היא הכלכלה השחורה, שלפי כל ההערכות חלקה מהתמ"ג בישראל הוא בין הגבוהים, ולכן ישראל מפספסת הכנסות מסים בהיקפים גדולים, של מיליארדי שקלים לפחות מדי שנה.

הסיבה השנייה היא תמהיל המסים: בישראל רמת המיסוי הישיר (מס הכנסה, ביטוח לאומי ומס בריאות) היא בין הנמוכות בעולם, אבל רמת המיסוי העקיף (מע"מ ומסי קנייה מגוונים) היא בין הגבוהות. כיוון שמסים ישירים הם פרוגרסיביים, כלומר כאשר ההכנסות עולות הנישומים משלמים אחוז גבוה יותר מהן במס, וכיוון שישראל הקפידה לאורך השנים להוריד את המיסוי הישיר לרמות די נמוכות, מי שנהנה מזה הן השכבות המבוססות יותר (כולל מעמד ביניים) והרבה פחות השכבות החלשות.

מנגד, רמות המיסוי העקיף בישראל הן מהגבוהות בעולם. למסים הללו יש אופי רגרסיבי, כלומר הם אינם תלויים ברמת ההכנסה ולכן הם פוגעים הרבה יותר בשכבות החלשות ומרחיבים פערים. היתרון הגדול שלהם, מבחינת המדינה, הוא קלות הגבייה, ומכאן גם ההתמכרות אליהם. כיום הם מהווים כ-47% מהכנסות המדינה ממסים.

ועוד נתון למחשבה: השכר הנמוך. כשרמות השכר במשק הן נמוכות, גביית המס הישיר ממנו היא בהתאם. העובדות מדברות בעד עצמן: יותר מ-50% מהשכירים בישראל אינם מגיעים לסף המס ורוב גביית המסים הישירים מתרכזת בשלושת העשירונים העליונים.

 שיעור סך הכנסות ממיסים

מס החברות: מגמת ירידה

ככלל, חלקם של מסי החברות בעוגת המסים הוא קטן יחסית, כפי שאפשר לראות בטבלה, וזה חלק ממגמה עולמית של מדינות להיטיב עם תאגידים כדי למשוך השקעות ולאפשר תכנוני מס חוצי גבולות של התאגידים עצמם. עם זאת, אף שישראל מדורגת גבוה מהבחינה הזאת (גביית מס חברות היא 3.5% מהתמ"ג), אפשר בהחלט לומר שהטבלה משקרת. למה? שנה קודם כן, השיעור עמד על 2.7% ורואים שלאורך העשור האחרון הייתה מגמת ירידה ברורה.

מה גרם לקפיצה היחסית חריגה ב-2013? ובכן, זו תוצאה של "חוק הרווחים הכלואים", שבה מיהרו כמה חברות גדולות, כמו טבע וצ'ק פוינט, לנצל את הקלת המס שניתנה להן ולשלם סכומים חד-פעמיים גדולים - וכך קפצה גביית מס החברות באותה שנה. היא בהחלט לא משקפת את המגמה.

מעבר לכך צריך לזכור שני דברים חשובים: האחד, בעשור האחרון נפוצה בישראל התופעה של חברות ארנק (של שכירים מיליונרים, רופאים ועוד), שמתבטאת בין היתר בירידה במסים מיחידים ובגידול במסי חברות. התופעה הזאת מפחיתה את המשקל המצרפי של גבייה מיחידים וחברות יחד, כי חלק גדול מהרווח נשאר בחברת הארנק. תופעה אחרת היא משק שבו יש "מרכזי רווח" גדולים בענפים שנחשבים לא תחרותיים, כמו בנקים, ענף כלי הרכב וענף הסלולר בעבר. כאשר רווחים עצומים מתנקזים לכמה חברות בודדות, יש לכך ביטוי גם במשקל גביית מס בתוצר.

 שיעור סך הכנסות ממס חברות

ביטוח לאומי, מס בריאות והמס המקביל: הפוטנציאל שאבד

הגבייה של ביטוח לאומי ומס בריאות בישראל כאחוז מהתמ"ג נמצאת נמוך-נמוך בהשוואות בינלאומיות הן בגבייה הכוללת והן כשמפצלים לגבייה מעובדים ולגבייה ממעסיקים. אין צורך להכביר מילים, המספרים מדברים בעד עצמם: כ-5% תמ"ג בישראל, בעוד שבמדינות כמו צרפת, גרמניה ואוסטריה שיעור הגבייה של מסים אלה הוא פי שלושה. אפשר להניח שכל הצעה להעלות את ההפרשות לביטוח לאומי ואת מסי הבריאות יקפיצו מהכיסא קוראים רבים, אבל קשה להתכחש לנתונים: בישראל משלמים הרבה פחות ביטוח לאומי ומסי בריאות ביחס לעולם.

ויש עוד דבר, שלא תמיד נעים לדבר עליו והוא עומד כמו פיל ענק בלבה של החברה והכלכלה הישראלית. בזירה הפוליטית אוהבים לקרוא לו "השוויון בנטל", בעיקר בהקשר של שירות צבאי או לאומי, אבל בעולם הכלכלי קוראים לו "יחס התלות". מדובר במדד שמבטא את היחס בין הקבוצה שיכולה, לפחות פוטנציאלית, להשתתף בשוק העבודה (גילאים 15-64) לבין הקבוצה שנמצאת לרוב מחוץ למעגל הזה (עד גיל 14 ומעל גיל 65). על פי OECD, יחס התלות בישראל עומד על 63.4%, הגבוה ביותר בקרב המדינות המפותחות. המשמעות: הריבוי הטבעי בישראל מביא לכך שחלק ניכר מהאוכלוסייה צורך שירותי בריאות בלי לממן את השירותים האלה, וזה עוד לפני שמדברים על סקטורים שאינם משתלבים מספיק בשוק העבודה מבחירה - ואלה משלמים מסים נמוכים מאוד שוודאי לא עושים חסד עם מערכת המצויה בתת-תקצוב. מי שמבקש להעמיק את גביית המסים בישראל יצטרך לפני הכול להעמיק את שיעור ההשתתפות בשוק העבודה, לחייב לימודי ליבה כתנאי לתקצוב מוסדות חינוך ולייצר יותר משרות איכותיות בשכר ראוי - משימה מורכבת אך קריטית לכל מי שמביט מעט קדימה.

וזה מביא אותנו לסיפור של "המס המקביל". לטובת הקוראים שאינם זוכרים במה מדובר, הנה תזכורת: "המס המקביל" היה נתח מיוחד מסך ההפרשה של המעסיקים לביטוח הלאומי ש"נצבע" בשעתו לטובת מערכת הבריאות. אנשי האוצר לא אהבו את הרעיון מהרגע הראשון, עוד בימים שחוק ביטוח בריאות ממלכתי החל להתגבש, כי לשיטתם הדבר מונע גמישות בתקציב המדינה. באוצר, כידוע, אוהבים מאוד גמישות, כל עוד היא בכיוון המתאים להם. את הרוח הגבית האפקטיבית ביותר הם קיבלו ממי שנבחר באותם ימים לראשות הממשלה, בנימין נתניהו. אנשי אגף התקציבים, אז בראשות חיים פלץ, שכנעו כבר במהלך 1996 את מי שכיהן לזמן קצר מאוד כשר הבריאות, צחי הנגבי, כי בתמורה לביטול המס המקביל האוצר יעביר בדיוק את הסכום הדרוש מתוך תקציב המדינה - דבר שלא קרה בפועל. פורמלית, חתום על המהלך יהושע מצא, שמונה לשר הבריאות אחרי שהנגבי עבר למשרד המשפטים.

חשוב להדגיש: ביטול המס המקביל לא הפחית פרומיל מנטל המיסוי על המעסיקים - הם המשיכו (ועדיין ממשיכים) להפריש מאז את הכסף לביטוח לאומי, רק שהכסף הזה הולך כולו לקופת המדינה ולא נצבע במיוחד לטובת הבריאות.

אם יש דבר אחד שמסכימים עליו כלכלני בריאות מימין ומשמאל, כאלה שתומכים בהכנסת מימון פרטי למערכת הציבורית כמו פרופ' קובי גלזר (אוניברסיטת ת"א) וכאלה שמתנגדים לכך נחרצות כמו פרופ' גבי בן נון (אוניברסיטת בן גוריון) הוא שביטול "המס המקביל" בשנת 1997 היה בבחינת "פיגוע חבלני" בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, שנחקק רק שנתיים קודם לכן. על פי הערכות, לולא הביטול הזה, סל שירותי הבריאות של ישראל היה עשיר היום בכ-3 מיליארד שקל נוספים - סכום משמעותי לכל הדעות שיכול היה לשמש להרחבת חדרי מיון, קיצור תורים לניתוחים, תוספת דרמטית לסל התרופות ועוד.

לכאורה, הרציונל של האוצר מובן: "צביעה" של הכנסות ממסים לטובת מערכת הבריאות עלולה לייצר אפקט דומינו שבו משרד החינוך מבקש לצבוע כספים לטובת בניית כיתות ומשרד התחבורה מבקש "צביעה" משלו עבור הקמת פרויקטים חדשים בתחום התשתיות. ובכל זאת, במערכת הבריאות סבורים שאין להשוות בין הצרכים: עולם הרפואה, אומרים גורמים במערכת, מתקדם בכל שנה בצעדי ענק ותקציב המדינה אינו יכול להדביק את הקצב הזה. הרעיון המבריק של המס המקביל, הם אומרים, היה ביצירת ניתוק מהתלות בחסדיהם של אנשי האוצר, על ידי יצירת מנגנון גידול אוטומטי. המנגנון הזה יעיל במיוחד, שכן ככל ששיעור ההשתתפות בשוק העבודה גדול יותר וככל שהשכר המשולם במשק גבוה יותר - כך גדלים התקבולים שמגיעים היישר למערכת הבריאות. מי שיבחן את עקומת הגידול של מספר העובדים בשוק העבודה על ציר הזמן יגלה איזה פוטנציאל הלך כאן לאיבוד.

"ביטול המס המקביל היה 'סיכול ממוקד' שביצעו כנגד חוק ביטוח בריאות ממלכתי", אמר בתחילת השנה מי שכיהן אז כמנכ"ל משרד הבריאות, פרופ' ארנון אפק. אבל הדובר החריף ביותר נגד המהלך הוא חיים רמון, שדחף לחקיקת חוק ביטוח בריאות ממלכתי כשר הבריאות בממשלת רבין. "זה באמת אמור היה להיות חוק נהדר, לולא השינויים שראש הממשלה נתניהו הכניס בו מיד אחרי שנבחר בשנת 1996", סיפר רמון בראיון ל"גלובס" בשלהי פברואר האחרון. "הוא(נתניהו) ביטל את המס המקביל שצריך היה לצבוע את הכסף לטובת מערכת הבריאות בכל שנה, וביטל גם את הכנסת תחום הסיעוד לסל הממלכתי. כבר אז הוא היה רפובליקני מהזן של 'מסיבת התה'. הוא אמר לי: 'מה זה הסוציאליזם הזה בבריאות'". נתניהו רצה אמריקה, בזמן שבאמריקה ייחלו למודל הישראלי.

אחד הפספוסים הגדולים של ועדת גרמן, הוועדה הציבורית לחיזוק הרפואה הציבורית, היה בעצם ההחלטה להמליץ על כמה רפורמות שעיקרן שיפור השירות מצד המערכת בלי לגעת במודל התקצוב - הסוגיה החשובה והשורשית ביותר בכל הקשור לתחלואיה של מערכת הבריאות הציבורית. נקודת המוצא של חברי הוועדה הייתה שבמשרד האוצר ממילא יטילו וטו על המלצה שתחזיר לחיים את המס המקביל, ולכן העדיפו מראש להתמקד בנושאים צבעוניים וצרכניים יותר כמו שאלת השר"פ, מבנה ביטוחי הבריאות, זמני התורים לניתוחים ועוד. האוצר הבטיח להעניק לצורך העניין מיליארד שקל, הרבה פחות ממה שהמערכת הייתה מקבלת מתקבולי המס המקביל בלי להתחנן לשום פקיד.

 ביטוח לאומי