יישום הפקעה בין תוכנית למימושה

מתי תכנית פוקעת?

אחת הסוגיות המורכבות בדיני תכנון ובנייה, הינה שאלת תוקף תכנית. השאלה היא עד מתי תכנית בניין עיר יכולה לחייב מבחינת היכולת להפקיע קרקעות של בעלי זכויות במקרים בהם מתברר כי הרשות לא עשתה די למימוש התכנית?

במציאות הישראלית ישנם מקרים רבים בהם חטיבות קרקע שלמות מיועדות להפקעה לפי תכנית בניין עיר, אך עוברות שנים רבות ולא מתרחש כל שינוי בקרקע. לדוגמא הקרקע אמורה להיות מופקעת למטרת מוסד ציבורי כלשהו, אך מזה שנים רבות שבשטח לא מתרחשת כל פעילות ולא הוקם כל מוסד ציבורי ואז בעל הקרקע פונה לביטול התכנית או ביטול ההפקעה מתוך מחשבה שיוכל לבטל את רוע הגזירה.

הפסיקה בעניין זה קבעה מספר קריטריונים בכדי לתת בכלל כרטיס כניסה למישהו לטעון לביטול הפקעה או תכנית. על הטוען לביטול הפקעה להוכיח שנים של חוסר מעש מצד הרשות (בדרך כלל 20-25 שנים) בכדי לשכנע את בית המשפט שאכן עבור הזמן מעיד על שהרשות "הזניחה" את מטרת ההפקעה ואין לה עניין לדוגמא בבניית המוסד הציבורי.

לאחר הוכחת השנים הרבות, על הטוען לביטול התוכנית וההפקעה להוכיח כי הרשות לא עושה או לא עשתה כל הכנה לבצוע הפקעה כלשהי וכאן במרבית פסקי דין בבתי המשפט ידה של הרשויות על העליונה, כי הרשות תמיד תביא סיבה כלשהי לנמק למה עדיין מוסד הציבורי לא נבנה. נטל הוכחה הרובץ על הרשויות בעניין זה הינו קל מאוד. לדוגמא, די שהרשות תוכיח כי המוסד הציבורי "הלא בנוי" הינו רזרבה קרקעית של שכונה סמוכה שתכניות להקמתה בדרך עם סיום בניית השכונה, יהיה צורך גם במבנה של מוסד ציבורי ורק אז יש צורך בלהפקיע בפועל את הקרקע. כלומר העילות והיכולת לבטל תכנית מפקיעה הינה מאוד מצומצמות.

נשאלת השאלה, מה בנוגע לתכנית שהיא עצמה קובעת מועד לבצוע התכנית? לדוגמא תכנית שקובעת הוראה מעין זו : " לא התחיל ביצוע התכנית תוך 5 שנים, יפקע תוקף התכנית והיא תחשב כמובטלת".

מקרה מעין זה נדון לאחרונה בבית המשפט המחוזי בנצרת בפני השופט אשר קולה. במקרה דנן העותרים הינם בעלים של חטיבת קרקע חקלאית בכפר טובא-זנגריה. בשנת 2008 פורסמה תכנית למתן תוקף, אשר ייעדה את הקרקע של העותרים להפקעה. רק בשנת 2015, פורסמה ברשומות הודעה בדבר רכישת הקרקע מכוח הפקעה והעותרים התנגדו לכך בטענה כי מאז התכנית עברו יותר מ-5 שנים ועל כן לא ניתן להפקיע את האדמה שלהם וכי דרושה תכנית חדשה לצורך כך.

המשיבות מנגד טענו כי ההכנות שמסביב לתכנית זו ארכו למעלה מ-10 שנים ואין לבטל במחי יד, את התכנית ובכך לפגוע בכפר ובתכניות הפיתוח שלו. יתרה מזו המשיבה טענה כי אולי הקרקע של העותרים טרם הופקעה, אך מכוח אותה תכנית המשיבה כבר הנפיקה היתרים המסתמכים על זכויות בנייה המוקנות מכוח התכנית, ויש לראות בכך סוג של יישום התכנית.

השופט קולה דחה את העתירה בקבעו כי שמדובר בסנקציה קשה ובלתי מידתית, שיש לפרשה בצמצום המרבי האפשרי. כטענת המשיבות, אשר לא נסתרה, מדובר בתכנית שהושקעו שנים רבות בייזומה, קידומה ופיתוחה. אין ספק, כי הצהרה על "השמדת" התכנית ופקיעתה, תגרום אכן ל"תוהו ובוהו" תכנוני, ולכך אין להסכים. גם אם, רק בדוחק, הצליחו המשיבות להראות שהחלו במימוש התכנית, הרי שדי בכך, לבל יווצר וכאמור, ה"כאוס" התכנוני.

העותרים הוסיפו וטענו כי לפי אותה תכנית, המשיבה הכינה תכנית אחוד וחלוקה לגבי שטחים אחרים שבתכנית ואם לגבי שטח שלהם לא הכינה תכנית אחוד וחלוקה טענת העותרים, וסימן שההפקעה של החלקות של העותרים בטלה.

בית המשפט דחה את הטענה באשר קבע כי ניתן לקבל את פרשנות המשיבות ולפיה, אין צורך כלל בהכנת תכנית איחוד וחלוקה ביחס למגרשי העותרים, שכן אלו אמורים להיות מופקעים לצורכי ציבור, וממילא אינם כלל חלק מתכנית האיחוד והחלוקה . משכך הוא, אין להביא ראיה מכך שביחס לשכונה המערבית, הוכנה תכנית איחוד וחלוקה, לכך שיש צורך גם במתחם א' בתכנית איחוד וחלוקה לכלל המתחם.

עת"מ 64759-12-15 חמיידה ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה אצבע הגליל ואח'

האמור בחיבור זה אינו מהווה תחליף לייעוץ משפטי בנושא.

הכותב הינו עו"ד, מומחה לדיני מקרקעין ותכנון ובניה