שימוש חורג ודרכי אישור שלו

הרשות התכנונית צריכה להנפיק היתר לבניית מבנה על פי תכנית שבתוקף. זהו כלל ידוע בדיני תכנון ובניה. יחד עם זאת יש מקרים רבים בהם מבקש ההיתר מעוניין לקבל היתר לשימוש ששונה מהייעוד התכנוני. סוג זה של בקשה נקרא "שימוש חורג". כלומר שימוש השונה והחורג ממה שמותר במקרקעין. במקרה כזה יש אבחנה בין שני סוגי שימושים חורגים. הראשון הוא המצב שבו מבקש ההיתר רוצה לבנות מבנה או לעשות שימוש במבנה כשהשימוש חורג ממה שתכנית שבתוקף מתירה. לדוגמא תכנית בניין עיר מייעדת מגרש לחקלאות ואילו בעל הקרקע מעניין בשימוש לתעשייה.

המצב השני הינו כשהשימוש החורג , חורג מהיתר הבניה הקיים למבנה. לדוגמא לפי תכנית בניין עיר ניתן להשתמש בחלקה למטרת מגורים ומסחר אך היתר הבנייה ניתן למגורים בלבד. וכעת בעל החלקה מעוניין לעשות שימוש למסחר קרי ייעוד שמותר על פי תכנית בניין עיר אך הוא שונה מהיתר בנייה שניתן.

המצב השני הינו מצב קל יותר לאישור והינו בסמכות הועדה המקומית לתכנון ולבניה וכל מה שעליה לעשות זה פרסום לצורך שמיעת התנגדות וכו' של שכנים והחלקות הגובלות. המצב היותר מסובך הינו כשהשימוש החורג המבוקש נמצא בתחום הראשון קרי שונה מהתכניות שבתוקף או תכניות שבהפקדה.

בסיטואציה זו יש מספר מצבים והעניין מורכב ומסתבך עת השימוש המבוקש הינו בשונה מתכנית בתוקף ו/או מתכנית בהפקדה. לדוגמא, אם ייעוד החלקה הינו לתעשייה, וכעת יש תכנית מופקדת שמשנה את ייעוד אותה חלקה למסחר, לא יינתן היתר בנייה למישהו שמבקש היתר לתעשייה כי הרשות התכנונית לא תרצה להיות במצב של יצירת עובדות בלתי הפיכות ביודעה כי יעוד של תעשיה הינו זמני כי הייעוד הקבוע והעתידי הינו למסחר.

כאן נשאלת השאלה החשובה והיא "השימוש החורג", חורג מאיזה התכנית? תכנית שבסמכות ועדה מקומית או תכנית שבסמכות ועד מחוזית? מענה לכל שאלה מסוג זה למעשה, מבהיר את הדרך ומתווה את הפתרון הנכון.

בית המשפט המחוזי מרכז לאחרונה דן בסוגיה דנן בפני כב' השופטת נגה אהד. העותרים הינם בעלי קרקע בכניסה לעיר לוד כשהקרקע היא ביעוד חקלאי. על פי תכנית בניין עיר מופקדת משנת 2009, ייעוד הקרקע אמורה להשתנות לייעוד תעשייה בשנת 2013. העותרים ביקשו לקבל היתר לשימוש חורג ולייעוד של אתר מחזור לפסולת בניין. הועדה המקומית לתכנון ובניה בלוד דנה בבקשה והחליטה לדחות את הבקשה וטענה כי האתר נמצא בכניסה לעיר ועל כן לא מתאים בכניסה לאזור תעשייה להקים אתר פסולת. הערר שהוגש על החלטה דנן התקבל וועדת ערר מחוזי קבעה כי יש לתת את השימוש החורג בכפוף לשני תנאים. האחד קבלת חוות דעת של משרד לאיכות סביבה והשני אישור המועצה הארצית לתכנון ובנייה. המועצה הארצית דנה בתכנית וקבעה כי יש לקבל לצורך שימוש חורג, אישור של ועדה מחוזית לתכנון ולבנייה בהיות השימוש המבוקש, חורג מתכנית שבסמכות הועדה המחוזית.

העותרים טוענים כי ההחלטה שגויה וכי די באישור של ועדה מקומית. השופטת נגה אהד דחתה את העתירה של העותרים על החלטת המועצה הארצית וקבעה כי ככל שמדובר בתכנית מקומית (קיימת או מופקדת), הועדה המקומית היא המוסמכת לאשר שימוש חורג ממנה, והיא אינה זקוקה עוד לאישור הועדה המחוזית לכך. זאת להבדיל מן המצב החוקי לפני תיקון 43. ואולם, ככל שמדובר בתכנית מחוזית (קיימת או מופקדת), הועדה המחוזית היא המוסמכת לאשר שימוש החורג ממנה, והיא בלבד.

ועדה המחוזית היא המוסמכת לאשר שימוש חורג לתכנית שהיא הגתה, והוועדה הארצית הבחינה שוועדת הערר הפנתה את העותרת אל הועדה הארצית מבלי שחיוותה דעתה על השימוש החורג המבוקש, ביחס לתכנית המופקדת, הרי שצדקה הועדה הארצית כשבחרה להחזיר את הדיון בבקשה לשימוש חורג אל וועדת המשנה של הועדה המחוזית, למען תדון בשימוש החורג המבוקש בהתייחס לתכנית המופקדת, לפי סעיף 97 (ב) העוסק במקרים אלה בדיוק.

כאן נדרש היתר לשימוש חורג הן מן הוועדה המקומית - משום שהשימוש אינו תואם לתכנית התקפה, לפיה ייעוד המקרקעין הוא חקלאי, והן מן הועדה המחוזית, משום שהוא אינו תואם תכנית מופקדת לפיה ייעוד המקרקעין הוא תעשייה. לא ניתן לפסוח על התייחסות הועדה המחוזית לשימוש חורג הנוגד תכנית מופקדת שהיא הגתה, על אף שדנה בבקשה הנ"ל בכובעה כוועדת ערר, על החלטת הועדה המקומית לעניין אותו שימוש חורג.

פסק דין זה מבהיר עד כמה, סוגית סמכויות של ועדות תכנון קריטיות בהליך נכון של אישורים למתן היתר ושימוש חורג. דא עקא שמרוב עצים לא רואים את היער והמצב הנוכחי של פיזור סמכויות והוראות סבוכות ומגוונות מקשות מאוד על הליכי תכנון, שעצם התעסקות איתם, מעכבים ולעתים משתקים כל סוג של פעילות בתחומי תכנון ובניה.

עת"מ 11624-04-15 א.נ.ג גוסטו נכסים בע"מ נ' ועדת משנה של מועצה הארצית לתכנון ובניה.

האמור בחיבור זה אינו מהווה תחליף לייעוץ משפטי בנושא.

הכותב הינו עו"ד, מומחה לדיני מקרקעין ותכנון ובניה .