אחרי חודשים של של אי-ודאות: מס דירה שלישית בוטל בבג"ץ

שופטי בג"ץ קבעו היום (א') כי חוק מס דירה שלישית יבוטל, וזאת בשל פגם שנפל בהליך חקיקתו. עוד קבעו השופטים כי למרות "חומרתו של הפגם שנפל בהליך החקיקה", תינתן למחוקק אפשרות לאשר את החוק מחדש מבלי צורך לחזור על כל הליכי החקיקה מחדש: "ראוי גם כי הסעד יהיה ממוקד, לצורך הטעון תיקון, ולא מעבר לכך. אין צורך ולא הצדקה לבטל את הליך החקיקה כולו ולהתחיל מבראשית, מהלך שנִזקו עולה על תועלתו".

השופט נעם סולברג הציע בפסק הדין להורות על בטלותו היחסית של המס, וקבע כי אין צורך לבצע את שלבי הליך החקיקה עד לדיון בוועדה לקראת קריאה שנייה וקריאה שלישית, והמחוקק רשאי 'לחזור' להליך החקיקה משלב הדיון בוועדת הכספים, השלב שבו נפל הפגם. נציין כי לא מדובר בבטלות מושהית, כלומר פרק זמן בו תימשך אי-הוודאות הנוגעת לחוק, אם כי בביטול החוק ומתן אפשרות למחוקק להתחיל הליך מחודש של החקיקה ממעוד מאוחר יותר". 

"אציע אפוא לחבריי לעשות את הצו על-תנאי לצו מוחלט ולהורות על ביטולו של פרק י"ב לחוק ההתייעלות הכלכלית, קרי, כי הסדר מס ריבוי דירות - יבוטל", אמר השופט נעם סולברג, "בטלות זו תהא בטלות יחסית. אין צורך לבצע את שלבי הליך החקיקה עד לדיון בוועדה לקראת קריאה שנייה וקריאה שלישית. המחוקק רשאי אפוא 'לחזור' להליך החקיקה משלב הדיון בוועדת הכספים, השלב שבו נפל הפגם, ואידך - זיל גמור, בדיון כהלכתו".

זו הנקודה להזכיר כי שופטי בית המשפט העליון נשיאת בית המשפט העליון מרים נאור והשופטים אסתר חיות, ניל הנדל, נעם סולברג ומני מזוז, כבר הציעו למדינה פתרון דומה בדיון שנערך לפני מספר חודשים, להחזיר את החוק לדיון מחודש בשלב הסופי בוועדת הכספים, אולם כזכור המדינה דחתה הצעה זו.

כעת האפשרות להחזיר את החוק לוועדת הכספים הפכה למציאותית כחלק מפסק הדין, והשאלה האם לעשות כן חזרה למשרד האוצר ולעומד בראשו. נציין כי העברת החוק פעם נוספת, במיוחד שהכנסת כבר יצאה לפגרה, צפויה להיות מהלך לא פשוט.

כאמור, השופט סולברג קבע בפסיקתו כי "אין מנוס מלקבוע כי בהליך חקיקתו של מס ריבוי דירות נפל פגם היורד לשורש ההליך".

לדבריו, "עם כל חומרתו של הפגם שנפל בהליך החקיקה, הרי שהוא ממוקד בשלב הדיון בוועדה לקראת קריאה שנייה וקריאה שלישית. משאלה הם פני הדברים, ראוי גם כי הסעד יהיה ממוקד, לצורך הטעון תיקון, ולא מעבר לכך. אין צורך ולא הצדקה לבטל את הליך החקיקה כולו ולהתחיל מבראשית, מהלך שנִזקו עולה על תועלתו".

נוכח האמור הציע השופט סולברג להורות על בטלותו היחסית של הסדר מס ריבוי דירות, "לאמור כי אין צורך לבצע את שלבי הליך החקיקה עד לדיון בוועדה לקראת קריאה שנייה וקריאה שלישית, והמחוקק רשאי 'לחזור' להליך החקיקה משלב הדיון בוועדת הכספים, השלב שבו נפל הפגם, ואידך - זיל גמור, בדיון כהלכתו". 

נשיאת העליון, השופטת מרים נאור, ציינה כי "אכן בעבר העיר בית המשפט על תקינות הליך החקיקה, אך נמנע מהתערבות בחוק שהתקבל באותו הליך, משום הריסון והאיפוק המתחייבים מהיחסים שבין הרשויות. אולם", הדגישה הנשיאה, "אין משמעות הדבר ש'הכול מותר' בהליכי החקיקה. במקום שבו מתערערת ההפרדה בין רשויות השלטון, תפקידו של בית המשפט הוא לשמור על כך שכל רשות תפעל במסגרתה שלה". 

השופט ניל הנדל אמר כי "חשיבות זכות ההשתתפות, וקיומה של חובה ציבורית להשתתפות חברי הכנסת בהליכי החקיקה, מובילים למסקנה כי בענייננו נמנעה זכות ההשתתפות בהליך החקיקה מחברי הכנסת באופן אפקטיבי, עד שניתן לומר כי נפל בהליך פגם היורד לשורשו והמוביל לביטול החוק". 

השופטים גם התייחסו במסגרת פסק הדין לטענות שהועלו במהלך החודשים האחרונים מצד תומכי החוק כי הוא כבר יצר ציפיות והשפיע על השוק. על כך אמרו השופטים בפסק הדין כי טענות אלה נבחנו על-ידם, כמו גם ההסתמכות על הוראותיו במשק ובציבור בכלל, ואצל יחידים בפרט, אולם נקבע כי אין בכך כדי להצדיק את הותרת הסדר המס על כנו. "לבטח יהיה מי שיפסיד מביטולו של מס ריבוי דירות, גם מקרב היחידים, גם הציבור, אבל ההפסד יֵצא בשכרנו: בהליכי חקיקה ראויים".

עוד הוסיפו וכתבו השופטים בפסק הדין כי לא מן הנמנע שאם החוק יחזור לחקיקה מחודשת: "אין זה מן הנמנע שדיון ראוי בוועדה לקראת קריאה שנייה וקריאה שלישית יכול היה להביא לשינוי התוכן של פרק מס ריבוי דירות ולהשפיע על התוצר החקיקתי הסופי".

במקביל מבקשים השופטים גם להדגיש כי הדיון בבג"ץ נסב על הליל החקיקה ולא על מהות החוק עצמו.

מזוז בעמדת מיעוט

השופט מני מזוז היה בעמדת מיעוט כי יש לדחות את העתירות. לפי מזוז, "עמדת שופטי הרוב מהווה סטייה מהותית - לא מוצדקת - מההלכה הפסוקה העקבית הנוהגת בבית המשפט העליון, מזה יותר משלושה עשורים, בנוגע להתערבותו של בית המשפט בהליכי החקיקה של הכנסת. הגישה שנהגה עד כה באשר להתערבות בהליכי עבודתה של הכנסת צמצמה עצמה לשמירת 'כללי המשחק' הדמוקרטיים. בהתאם לכך נקבע כי בית המשפט יתערב בהחלטות פנימיות של הכנסת רק מקום שמדובר בפגיעה קשה 'בערכים מהותיים של משטרנו החוקתי' (הלכת שריד). עמדה זו נומקה בין היתר בשיקולים של הפרדת רשויות, וכיבוד בין רשויות". 

לדעת השופט מזוז, "מדובר בשינוי מרחיק לכת במערכת היחסים העדינה והרגישה שבין בית המשפט לבין הכנסת... מדובר בתפיסה בעייתית ביותר, המעוררת שורה של בעיות קשות, עיוניות ומעשיות, הן בהיבט הנורמטיבי של עקרונות הביקורת החוקתית, הן בהיבט של עיקרון הפרדת הרשויות וכיבוד בין רשויות, והן מבחינת השלכותיה המעשיות. גישה זו נדחתה במפורש שוב ושוב בפסיקתו של בית המשפט העליון, ואין לה גם אח ורע במדינות אחרות". 

עוד טען השופט מזוז כי "בנסיבות אלה - כאשר הליך הטיפול בהצעה נמשך קרוב ל-5 חודשים, לרבות פרסום לציבור, דיון והצבעה בקריאה ראשונה במליאה, שני דיונים ממושכים בוועדה הכספים ודיון והצבעה לקריאה שנייה ושלישית במליאה - לא ניתן לומר כי לא ניתנה לחברי הכנסת כל אפשרות מעשית לגבש עמדתם ולדעת על מה הם מצביעים, שזה המבחן לפגיעה חוקתית בזכות ההשתתפות". 

"תמרור אזהרה לכנסת" 

עו"ד אלעד מן, מסר היום בשם תנועת "הצלחה", אחת העותרות לבית המשפט נגד המס, כי "החלטת בית המשפט העליון היא אבן-דרך חשובה בכל הנוגע לחיזוק כוחה העצמאי של הכנסת וחשיבות ההקפדה על תקינות הליכי החקיקה. ראוי כי מסר זה, שמצא את ביטויו בהחלטה חריגה של בית המשפט העליוןף יופנם על-ידי כל העוסקים במלאכת החקיקה ובמיוחד אלה המובילים את החקיקה הממשלתית ואת חוקי התקציב. בית המשפט העליון הבהיר היום כי לא יהסס לשלוף כרטיס אדום נוכח הליכי חקיקה המצויים עמוק בתחומי הנבדל הדמוקרטי".

עו"ד יובל יועז ועו"ד דורון ברקת, שייצגו קבוצת בעלי דירות בעתירה נגד המס, מסרו היום כי "בית המשפט העליון הוציא כרטיס אדום לכנסת, נוכח הפגמים החריפים בהליכי חקיקתו של חוק מס ריבוי דירות. פסק הדין החדש ישמש מעתה תמרור אזהרה לכנסת, לשוב ולהקפיד על הליכי חקיקה ראויים, להתעמק בכל הצעת חוק ולבחון אותה לעומק, כראוי לרשות מחוקקת במדינה דמוקרטית".

כישלון לכחלון

המשמעות המיידית של ההחלטה היא שמה שהסתמן כאיום הגדול ביותר על משקיעים מרובי דירות - לא יתממש, וכעת השאלה הגדולה תהיה האם הירידה בהיקף רכישות המשקיעים בחודשים האחרונים תימשך - או שמא המגמה תתהפך באחת. לשאלה זו יש משמעות כבדה בכל הנוגע למאמצי האוצר לצנן את שוק הנדל"ן, ולפסילת החוק כעת יש משמעות כבדה גם בכל הקשור למלחמה הפסיכולוגית של האוצר במשבר הדיור וברוכשי הדירות.

ביטול החוק על-ידי בג"ץ מהווה כישלון לשר האוצר משה כחלון, ששם עליו את שתי ידיו ועשה רבות כדי להביא לאישורו בכנסת. מדובר גם בהפסד פוליטי, משום שהאופוזיציה, שעתרה כנגד החוק, לא תוותר על אף ההזדמנות לחגוג את הניצחון. 

נזכיר כי בסביבתו של כחלון הבהירו זה מכבר כי אין בכוונתו להביא לחקיקה חוזרת - עמדה שבאה לידי ביטוי גם בתגובת המדינה לבג"ץ. באוצר, כמו גם במערכת הפוליטית, מעריכים כי חזרה לוועדת הכספים תעקר את החוק המקורי על רקע ההתנגדויות הרבות שהובילו דווקא חברי הליכוד, בהם יו"ר הקואליציה דוד ביטן. כחלון צפוי להתנחם בתוכנית "נטו משפחה", שכללה בין היתר הגדלה של נקודות הזיכוי במס והפחתה במחיר הצהרונים.

כאמור, לעובדה שהחוק נפסל עשויה להיות השפעה משמעותית על ענף הנדל"ן למגורים. אם בחודשים האחרונים המשקיעים ישבו על הגדר, ועל-פי דוחות האוצר אף מכרו יותר דירות מחודש לחודש, מגמה זו עשויה להיפסק.

באוצר טוענים כבר תקופה ארוכה כי לצד הריבית הנמוכה, אחד הזרזים המשמעותיים ביותר לעליית מחירי הדירות היה התנפלות המשקיעים על ענף הנדל"ן למגורים ורכישה מאסיבית של דירות על חשבון הזוגות הצעירים. מבחינת כחלון ואנשי האוצר, מס דירה שלישית היה אמור להיות מכת המחץ כנגד המשקיעים שיכולה לשנות את נקודת האיזון בשוק מעליות מחיר של 10 שנים ליציבות במחיר ואפילו ירידה. אבל בג"ץ טרף עכשיו את כל הקלפים וגם אם בחודשים האחרונים הושפעו המשקיעים מהמס שהיה מותנה בהחלטת בית המשפט המגמה עתה יכולה להשתנות.

גורמים באוצר עדיין משוכנעים שהמשקיעים הם נושא שיש לטפל בו, וביטול המס לא צפוי להרפות את ידם מנושא זה. לאחרונה בשיחות פנימיות עלו נושאים שונים על הפרק כתוכניות מגירה ליום בו בג"ץ יבטל את החוק ולא מן הנמנע שמהר מאוד יוצג צעד חדש. בין האפשרויות שעלו על השולחן ניתן למנות אפשרות של העלאה נוספת במס הרכישה משקיעים למשל, הכבדה על מימון רכישת דירה או גם צעדים אחרים שדווקא יחפשו את הנתיב השני לליבם (או כיסם) של המשקיעים באמצעות הטבות מס במסלול השקעה אלטרנטיבי - כתחליף לדירות למגורים.

גורמים באוצר אף סבורים כי אם צעד חדש יינקט בנושא זה, הוא יצטרך להיות מהיר ובעל יישום מיידי, ולא להיגרר לחקיקה ארוכה או מתן תאריך יעד כמו שקרה עם העלאת מס הרכישה המחצית 2016 שנתנה למשקיעים די זמן לרכוש דירות עוד טרם נכנסה ההוראה לתוקף מה שהוביל לשיא רכישות באותו החודש.

בינתיים באוצר מקווים שביטול המס לא יוביל לחזרה מאסיבית של משקיעים לשוק, מה שעשוי לדחוק את מחירי הדירות מעלה לאחר חודשים של קיפאון. במקביל, יצטרכו כעת באוצר גם להתמודד עם השלכה נוספת של ביטול החוק והיא "בור" בתקציב בגובה כ-900 מיליון שקל, היקף ההכנסות אותו צפו אנשי האוצר מהמס החדש. 

850 משקיעים כבר מכרו

ביטול המס כעת יגרור איתו גם שתי התמודדויות נוספות של המדינה אל מול בעלי הדירות והציבור הרחב. התמודדות צפויה אחת תהיה אל מול למעלה מ-850 משקיעים שכבר מכרו את הדירות שהיו בבעלותם בגלל המס. הם אומנם נהנו מההטבה שהעניק החוק וכבר קיבלו את המענק, אבל כעת התברר שלא בטוח והיו צריכים למכור את הדירה הנוספת. גם נושא מענקים ייתכן שיעלה כעת על השולחן, והשאלה האם בעת ביטול החוק גם המענקים בוטלו עשויה להתעורר. אמנם קשה לראות את המדינה דורשת את הכסף חזרה מהמשקיעים, אבל עדיין מדובר בהחלטות שבמשרד האוצר וברשות המסים יצטרכו לקבל.

התמודדות נוספת שצפויה לאוצר היא ההתמודדות מול ציבור לא קטן שתמך באישור החוק. מדובר במחוסרי דירה למשל שקיוו שזו תהיה הבשורה לה ציפו שתוביל לירידת מחיר בשוק. השיח שהתנהל בקבוצות וואטסאפ או דפי פייסבוק טרם החלטת בג"ץ הבהיר כי יש לא מעט אנשים שהמתינו לחוק. לא מן הנמנע שאותן קבוצות, ביניהן גם קבוצת מחאה המונה עשרות אלפי משתתפים בפייסבוק, יראו בביטול החוק מכה קשה למאמצים להורדת מחירי הדירות ואולי פסיקת בג"ץ מהיום אף תדחוק אותם לעשות מהלכים שלא עשו לפני כן, ולהצית מחאה חדשה נגד מחירי הדירות הגבוהים.

■ לתקציר הפסיקה

■ כחלון: "אכזבה מהחלטת בג"ץ; נמשיך להילחם במשקיעים" 

■ פרשנות: כחלון אולי היה צודק - אבל לא היה חכם 

■ "בג"ץ שם היום גבול לממשלה, שחצתה גבולות במחטפים"