פיקוח בג"צי על הליך החקיקה

החלטת בג"ץ לפסילת החוק הקרוי "חוק מיסוי דירה שלישית" (או חוק מיסוי ריבוי נכסים) היא חסרת תקדים. זאת, בין היתר, משום שההנמקה לפסילה אינה ביטול הוראת חוק רגילה הסותרת הוראת חוק חוקתית, או הנוגדת זכויות יסוד של הפרט, על פי חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, או חוק יסוד חופש העיסוק. הפעם מדובר בהתערבות ישירה של בית המשפט העליון בפיקוח על הליך החקיקה עצמו.

בג"ץ מצא, כי הליך החקיקה היה בלתי תקין, ובית המשפט נהג גם כמפקח על עבודת הכנסת וגם כמגן על הכנסת, מעין תפקיד כפול שהשניות שבו מעוררת בעייתיות לא פשוטה. כשמדובר בהצעת-חוק ממשלתית, ההצעה מובאת לראשונה לאישור מליאת הכנסת כולה בקריאה ראשונה; אך לא מתקיים דיון של ממש. אין חילופי דעות, אלא רק הבעת דעות במסגרת הזמן המוקצה לכל חבר כנסת שנרשם להשמיע את דעתו.

מכאן עוברת הצעת החוק הממשלתית לוועדה האחראית על הנושא, בהתאם לתקנות הכנסת, בליווי הערות חברי הכנסת במליאה על תוכן הצעת החוק. הליך החקיקה האמיתי מתבצע בתוך הוועדה, והוא קרוי "דיון בהכנת ההצעה לקריאה שנייה ושלישית", קריאה שמתבצעת במליאה. הדיון בוועדה אמור להיות יסודי ומעמיק, לרבות שמיעת דעות חברי הכנסת, דיון פנימי, וכן גם שמיעת כל הגורמים בציבור שיש להם נגיעה לנושא.

חוק הוא נורמה עליונה. כולנו מחויבים לציית לו - כל האזרחים וכל דרגות השלטון. במשטר דמוקרטי לא ייתכן שיחוקק חוק בלי שהושמעה גם דעתם של אלה המייצגים אינטרסים או היבטים שונים הנוגעים לתוכנו של החוק. היות שאי-אפשר להזמין את הציבור כולו, מוזמנים אלה שעל פי התארגנותם מייצגים רובד שונה או אינטרסים שונים בציבור. זוהי המחויבות הבסיסית של המחוקקים, קודם שהם מרימים ידיהם ומצביעים בעד אישורו של חוק.

במסגרת הכנת החוק לקריאה שנייה ושלישית, חייב להתקיים בוועדה דיון יסודי בתכלית החוק, בכל מטרותיו, מה הוא שואף להשיג, גם מול ההשפעות לחיוב ולשלילה שיכולות להיות לו. שמיעת דעות הציבור ונציגיו זהו יסוד מוסד. גם אם חברי הכנסת ילמדו היטב את תוכן הוראות החוק, אין די בכך. עליהם לשמוע היטב גם את מגוון הדעות בציבור בנוגע לנורמות החדשות שהם רוצים לחוקק, ובדרך-כלל כך גם נעשה.

אלמנטים של חופזה ותמרון

אלא שבמציאות שלנו לא תמיד מתקיימים הליכי החקיקה בדרך היסודית והמושכלת שהם אמורים וצריכים להיעשות. לעיתים יש בהליכים אלמנטים של חופזה ותמרון. מרגע שבג"ץ פוסל הוראת חוק בשל שהליכי החקיקה לא היו תקינים, הוא עושה פעולה המעמידה אותו בעמדת פיקוח על הליכי החקיקה. ברמה העקרונית, הוא צודק כשהוא פוסל חוק שהליכי החקיקה שקדמו להשלמתו נעשו לא על פי העקרונות הבסיסיים המתחייבים ממשטרנו הדמוקרטי.

השאלה המרכזית שתעלה מכאן ואילך היא - מה הם הקריטריונים שלפיהם יפעל בג"ץ, כשהוא מפקח על קיום הליכי חקיקה תקינים. שהרי לא כל הליכי החקיקה מתקיימים ביסודיות הנחוצה. לכן, עדיף שהתערבות בג"ץ תיעשה רק במקרים קיצוניים, כי מול הצורך להעביר חוקים על פי דרישות משטרנו הדמוקרטי ניצבים גם כוחה וסמכותה של הכנסת; וזו אמונה בעצמה על הליכי החקיקה מכוח ההוראות המפורשות בתקנון הכנסת.

הסמכויות המוענקות לחברי כנסת יחידים, וההליכים האפשריים במסגרת התקנון, כמו מה שקרוי "נושא חדש", שהוא חריגה מהנושא של הצעת החוק המקורית, מפוקחים על ידי חברי הכנסת עצמם בהליכים הנקובים בתקנון (ביקורת פנימית). אם חבר כנסת יטען כי מדובר ב"נושא חדש" שאינו בתחום החקיקה המקורית, ועדת הכנסת תהיה זו שתכריע בסוגיה.

הליכי חקיקה בהולים וחפוזים משבשים אף ביקורת פנימית מסוג זה. וכך, במקרה של ביטול חוק מיסוי דירה שלישית הגיע בג"ץ למסקנה, ש"נחצו כל הקווים". נראה, כי בעקבות החלטה זו אנו נכנסים לעידן חדש ביחסי מערכת המשפט מול הגוף המחוקק.

התוצאה המיידית: יושבי-ראש הוועדות בכנסת שהם האחראים בפועל על עבודת החקיקה, יקפידו הרבה יותר בעתיד על הליכי החקיקה המתבצעים בוועדותיהם, קודם שיאשרו את העלאת הצעת החוק למליאה לקריאה שנייה ושלישית, לשם הפיכתה לחוק המדינה.

■ הכותב, נשיא איגוד לשכות המסחר, כיהן כיו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט בכנסת ה-12.