לא על צלע אחת לבדה

לאחרונה גברו הקולות הקוראים להפחתת שיעור המס על רווחי הון (שעומד כיום על 25% עבור רווחים "ריאליים", כלומר, בניכוי השינוי במדד המחירים לצרכן). הנימוק המרכזי להצעה הוא הרצון "לעודד" את ההשקעות בבורסה, וכתוצאה מכך גם את היקף הפעילות בה. נימוק זה הוא חשוב, אך אינו מספיק משכנע. כל הפחתת מס עשויה לעודד פעילות במגזר מסוים, אך ראוי להתייחס למערכת המס על שלל שיעוריה במבט קצת יותר רחב מאשר בחינת ההשפעה הישירה על מגזר מסוים.

התפקיד של מערכת המס הוא לייצר הכנסות לממשלה. זאת, למימון הוצאותיה ולהגבלת הגירעון בתקציב המדינה. גביית המס צריכה להיעשות תוך הקפדה על פשטות (בציות ובגבייה), שקיפות, צדק (הימנעות משרירותיות), פרוגרסיביות (בשאיפה להקטנת אי-השוויון בהכנסות נטו), ויעילות - על-ידי הימנעות מעיוותים ומתמריצים מוגזמים הגורמים להעלמת פעילות, הקטנתה, או החלפת פעילות מסוימת באחרת משיקולי מס, אף שאין לכך הצדקה כלכלית).

מס רווחי הון מהווה מרכיב חשוב במערכת המס בישראל. מבחינת הפשטות והשקיפות, זהו מס מצוין - המערכת הפיננסית יודעת לחשב בקלות ובעלות מינימלית את חבות המס של המשקיעים, ולנכות את המס במקור, בשקיפות מרבית. מבחינת הפרוגרסיביות, זהו כנראה מס ראוי ביותר מבין כל המסים הנגבים כיום בישראל.

מבחינת היעילות - המצב מורכב יותר. יש הטוענים שהגמישות ביחס למס זה גבוהה יחסית. כלומר, ששיעור מס נמוך יותר יגרום לשינוי התנהגות משמעותי. אנשים יעבדו יותר, ישקיעו יותר, יעלימו פחות הכנסות ויעדיפו פחות להגר למדינה אחרת. מכיוון שכך, יתכן שניתן להפחית מעט את שיעור המס בלי להשפיע לרעה על הכנסות המדינה, שאולי אף יגדלו כתוצאה מהגדלת ההשקעות והפעילות הכלכלית. אולם כלכלנים אחרים סבורים, שטענות אלה מוגזמות-משהו, והוויכוח בעניין זה עדיין לא הוכרע באמצעות מחקרים אמפיריים איכותיים ומשכנעים.

בהיבט אחר של יעילות, הפחתה של מס זה (ללא הפחתה מקבילה של מסים אחרים) תהיה בעייתית - היא עלולה לייצר עיוותים רבים. לדוגמה, כיום המס על רווחי הון זהה למס על דיבידנדים. אם יופחת המס על רווחי הון בלי להפחית במקביל את המס על דיבידנדים, ייווצר תמריץ משמעותי מאוד לחברות להימנע מחלוקת דיבידנדים. חלוקה כזו,גם אם היא מוצדקת מבחינה עסקית וכלכלית, תפגע בבעלי המניות של החברות בגלל השוני בשיעורי המס על דיבידנדים ועל רווחי הון.

מצד שני, אם יופחת המס גם על דיבידנדים, תיווצר פגיעה משמעותית יותר גם בהכנסות המדינה וגם בפרוגרסיביות של מערכת המס. יתרה מכך, יגדל התמריץ של יחידים לפעול במסגרת של חברות (גם כאשר אין לכך שום הצדקה כלכלית). זאת, מכיוון שייווצר פער משמעותי בין המס השולי על יחידים לבין המס על רווחים מחולקים (שהוא שילוב בין מס-החברות למס על משיכת דיבידנדים בידי בעלי-שליטה). לכן, מבחינת יעילות כלכלית, הפחתת מס רווחי הון תחייב גם הפחתה מקבילה במס דיבידנדים ובמס השולי על יחידים.

טענה מסוג אחר שעולה בהקשר של מס רווחי ההון היא, ששיעור המס הגבוה גורם למשקיעים להעדיף השקעות בנדל"ן למגורים על פני השקעות בשוק ההון. לגבי המשקיעים בדירה לא-יחידה, טיעון זה היה נכון בעבר, אך בשנים האחרונות הוגדלו המסים על השקעה בדירות לא-יחידות - מס רכישה גבוה מאוד, מס חלקי על השכרה ומס שבח (הדומה למס על רווחי הון) - וכתוצאה מכך המצב השתנה לחלוטין, ואולי אף נוצר יתרון להשקעה בשוק ההון.

נכון, שעדיין קיימת ההעדפה להשקעה בנדל"ן על פני השקעה בשוק ההון במקרה של השקעה בדירה יחידה, אך אם מעוניינים לבטל העדפה זו, ראוי לבטל (או לפחות להקטין) את ההטבה החריגה להשקעה בדירה יחידה, ולא לייצר עיוות נוסף במיסוי השקעות.

לסיכום, הרצון להפחית את שיעור המס על רווחי הון, אכן מובן, אך החלטה פזיזה להפחית מס זה, ללא צעדים משלימים בכלל מערכת המס, עלולה לגרום לעיוותים ולנזקים כבדים. לפני שמתקדמים בכיוון זה, ראוי לבצע עבודת מטה מסודרת ורצינית, שמטרתה לבחון את הגמישויות ביחס למס רווחי הון, למס על דיבידנדים, ולמס השולי על יחידים. אם יתברר שגמישויות אלה נמוכות, לא תהיה הצדקה לשינוי המוצע.

מצד שני, אם יתברר שגמישויות אלה גבוהות, אז תהיה הצדקה לבצע רפורמה מקיפה יותר - שתכלול את כל שלוש צלעות המשולש של רווחי הון-דיבידנדים-מס שולי - רפורמה שתקדם שגשוג כלכלי אמיתי. זאת, בין היתר באמצעות עליות בפריון, בהשקעות, בצמיחה, ואף בעלייה נטו לארץ. בכל מקרה, לא תהיה הצדקה לשנות רק צלע אחת במשולש הזה.

■ הכותב הוא ראש "פורום קהלת" לכלכלה