נימוקי ההתנגדות של רשות ההגבלים לעסקת ישראייר-אל-על

לפני כחודש הודיעה רשות ההגבלים העסקיים על התנגדותה למיזוג בין אל-על (סאן-דור) וישראייר. כעת מפרסם עו"ד אורי שוורץ שעסק בנושא המיזוג (אחרי שהממונה, עו"ד מיכל הלפרין פסלה את עצמה מעיסוק בתיק) את נימוקי ההתנגדות. הנימוקים מסתכמים בחשש לפגיעה בתחרות בקו לאילת, ראשית כששוורץ יוצא מנקודת הנחה שאל-על הייתה נכנסת לקו אילולא המיזוג, ושנית הוא מביע חשש מדחיקת ארקיע מהתחרות בהיבט הביטחוני עליו אמונה אל-על.

שוורץ מתייחס כאמור, לאיום על התחרות הפוטנציאלית בקווי התעופה לאילת לצד קיבעון הדואופול של ישראייר וארקיע בקווים אלה. הכוונה היא שאל-על אחרי המיזוג, לא תרצה להיכנס בעצמה כשחקנית לקו כפי שעשתה בעבר. שנית, טוען שוורץ כי המיזוג "מעורר חשש לפגיעה בתחרות בקווים בינלאומיים, לאור העצמת התמריץ של אל-על לדחיקת מתחרים מקווים אלה. היכולת של אל-על לדחוק מתחרים בקווים בינלאומיים נובעת מהתלות המוחלטת של חברות התעופה הישראליות, ובפרט של ארקיע, בשירותי אבטחת תעופה בחו"ל הניתנים באופן בלעדי על ידי אל-על".

בהקשר זה נזכיר את הסכנה שמאיימת בימים אלה לבטל מאות טיסות מלו"ז הקיץ של חברות התעופה הישראליות, לאור בעיית כוח אדם חמורה באגף הביטחון של אל-על הכפוף לאישור משרד החוץ בנושא זה.

מתווה העסקה, כפי שהוגש לרשות, היה כי סאן דור תרכוש את מלוא המניות של ישראייר מאי.די.בי תיירות, בתמורה ל-24 מיליון דולר ולהקצאה של 25% ממניות סאן דור. בנוסף, לאל-על הוקצתה אופציה לקניית מניות סאן דור שבידי אי.די.בי תיירות (אופציית put), ולאי די בי תיירות הוקצתה אופציה למכור מניות אלה לאל-על (אופציית call).

במסמך ההתנגדות פורט שוורץ את החשש לפגיעה בתחרות ולהלן תמצית מנימוקיו: "ככל שהשוק הרלוונטי ריכוזי יותר, ככל שחלקו של השחקן הפעיל בו גדול יותר, ככל שההיתכנות לכניסת הגורם העומד על סף השוק בעתיד הנראה לעין גבוהה יותר, ככל שהתרומה של כניסה כאמור להגברת התחרות צפויה להיות גבוהה יותר, ככל שחסמי הכניסה לשוק גבוהים יותר וככל שמספר השחקנים הפוטנציאליים האחרים נמוך יותר".

שוק טיסות הפנים מוגדר על ידי כריכוזי ביותר שבו פועלות רק ארקיע וישראייר (ביחס של 70% ו-30% נתחי שוק בהתאמה, מ.ר.ח). לפיו, אל-על היא החברה היחידה שיכולה לעמוד בחסמי הכניסה לשוק הזה, כשברשות יוצאים מנקודת הנחה להסתברות גבוהה לכניסה עצמאית של אל-על לפעילות בקו התעופה נתב"ג-אילת שלפי הדוח התכוונה לעשות כך אולם שינתה את תכניותיה על רקע המיזוג.

"רבבות רבות של נוסעים, עליהם נמנים תושבי אילת התלויים בעורק תחבורה חיוני זה, וכן תיירים ישראליים וזרים, שבויים בידיו של דואופול". בעבר, מזכיר שוורץ, הפעילה אל-על טיסות פנים לאילת, בין השנים 2010 ל-2013 מהלך שהוביל לירידת מחירים למרות מגבלות שהטיל עליה משרד התחבורה. "מאז שנת 2013, עת יצאה אל-על מהקו, עלה מחירן הממוצע של הטיסות לאילת, ולא חלו שינויים מהותיים בגודל השוק או בנתחי השוק של ארקיע וישראייר... למעט אל-על, אין אף חברת תעופה ישראלית שיכולה להפעיל טיסות בתדירות ובקיבולת משמעותיות מספיק על מנת להקים תחרות לארקיע וישראייר.

"גם חברות זרות אינן יכולות לפעול בשוק, וזאת מטעמים א-סדרתיים. ככלל, בישראל, בדומה לנהוג בעולם, לא ניתנים לחברות תעופה ממדינה זרה היתרים להפעיל קווי תעופה פנים ארציים. בהתאם, רשות התעופה האזרחית לא צפויה להעניק לחברת תעופה זרה רישיון להפעלת טיסות מהמרכז לאילת". כך צוין גם בהקשר של הבטחות משרד התחבורה שיפעל להעניק לחברות זרות אפשרות לטוס מנתב"ג לאילת. זאת ועוד מתייחס שוורץ לנמל התעופה רמון שצפוי להיפתח שאליו תוכל לדעתו אל-על להפעיל טיסות פנים מבלי להיות מוגבלת בסוגיות בטיחות שהובילו לסגירת הקו בשעתו.

"אין זה פלא, אם כן, שאל-על נערכה לפעילות בתמנע כבר מתום שנת 2012, לכל המאוחר. באל-על אף הוקם צוות ייעודי בראשות מנהלת ארגון ותהליכים, בו שולבו נציגים מהאגפים הרלוונטיים. צוות זה עמל בעיקר על אפיון צרכי הפעילות של אל-על בתמנע, וזאת על בסיס התכנית להפעיל לפחות ארבעה סבבים של טיסות פנים ארציות יומיות בקו נתב"ג-תמנע, כאשר נשקלה האפשרות להפעיל עד שמונה סבבים כאמור, כמו גם טיסות בינלאומיות מתמנע. להיערכות הפנימית היו שותפים הגורמים הבכירים ביותר בחברה...אל-על ניהלה דין ודברים עם רשות שדות התעופה במטרה להסדיר את פעילותה בתמנע. במסגרת זאת העבירה אל-על לרש"ת לוח טיסות טנטטיבי ומשוער בקו נתב"ג-אילת (תמנע), בו מפורטים מספרי הטיסות המיועדים וזמני המראה ונחיתה משוערים..."

אלא שבספטמבר 2016 הודיעה אל-על לרש"ת כי היא מוותרת על הקצאתם של רוב השטחים שיועדו לה בתמנע, וכי היא מבקשת להקצות לה שטח קטן שיאפשר לה להעניק שירותים טכניים לגורמים אחרים. "הרקע להודעה זו ולשינוי החד בתכניות של אל-על הוא התקדמות המו"מ לגיבוש עסקת המיזוג והתכנית של אל-על להפעיל טיסות לתמנע באמצעות ישראייר". לסיכום קובע שוורץ כי המיזוג מונע מאל-על להיכנס לקו לאילת בעצמה והוא מונע מהצרכנים תחרות. עוד הוא גורס כי אל-על התכוונה לעשות כן ונסוגה בה לאור המיזוג. בדוח גם מובאת התנגדות אל-על לטענה זו לפיה הפעלת קו נתב"ג-אילת אינו כדאי מבחינתה וכי הבירורים המקדימים להפעלת טיסות לתמנע מול רש"ת לא היו מחייבים. הממונה לא השתכנע מטענותיה.

הסוגיה השנייה כאמור נוגעת לסידורי אבטחת התעופה בחו"ל של החברות הישראליות - נושא שמצוי בידי אל-על. "המיזוג מעצים את החשש לפגיעה בתחרות ביעדים בינלאומיים, לאור העצמת התמריץ של אל-על לדחיקת ארקיע מיעדים אלה. זאת, על רקע התלות המוחלטת של ארקיע בשירותי אבטחת תעופה בחו"ל, הניתנים באופן בלעדי על ידי אל-על. החשש לדחיקת ארקיע (וישראייר) קיים כבר היום, אולם המיזוג עם ישראייר היה מעצים חשש זה, וזאת הן בשל היותן של ארקיע וישראייר מתחרות קרובות במיוחד והן לאור ההיבט האופקי של המיזוג, שהשפעותיו מתחדדות במיוחד ביעדים ממועטי מתחרים.

בנסיבות אלה, המיזוג היה מגדיל את התועלת שרואה אל-על מדחיקת ארקיע באמצעות שירותי אבטחת התעופה, ובהתאם היה מגביר את התמריץ לעשות כן", כך נימק כשגם הדגיש כי "אל-על מצדה טוענת, בין היתר, כי החלטות אלה מתקבלות באופן ענייני, ללא כל אפליה בין חברות התעופה. מבלי להביע עמדה באשר לנכונות טענותיהן של אל-על או ארקיע בהקשר זה, הניסיון שהצטבר ברשות אגב בחינתן מלמד הן על עוצמת החשש הנובע מהשליטה של אל-על באספקת שירותי אבטחת התעופה, והן על הקושי לפקח בדיעבד על שיקול הדעת של אל-על בהקשר זה..." הטענה שחוזרת על עצמה בהקשר הזה היא שמיזוג בין אל-על לישראייר היה מביא להפחתה של מספר המתחרים הקיימים או הפוטנציאליים בקווי התעופה ליעדים קרובים. "היבט אופקי זה של המיזוג, כשהוא לעצמו, מגביר את הפיתוי לדחוק את ארקיע מפעילות בשווקים מסוימים ולהשתלט עליהם - במיוחד ככל שאלה מאופיינים ממילא בריכוזיות ובחסמי כניסה גבוהים".

כדוגמה טוען שוורץ ש"השתלטות אל-על על הפעילות בקו התעופה לזנזיבר היתה כרוכה בדחיקה הן של ארקיע והן של ישראייר. דחיקה של אחת מהן בלבד הייתה מניבה לאל-על רק חלק מרווחי הדואופול שהיה נותר בקו. המיזוג משנה את התמונה: דחיקה של ארקיע הייתה מניבה לגוף הממוזג את מלוא רווחי המונופול".

ארקיע וישראייר מוכרות בעיקר חבילות נופש. אל-על הצהירה לא אחת שהמיזוג היה מאפשר לה להיכנס לתחום ולהעצים את פעילות ישראייר בתחום חבילות הנופש וסיטונאות התיירות. כך בהיבט הזה מביע שוורץ את החשש מדחיקת ארקיע "לשם המחשה, אם עובר למיזוג אין לאל-על תמריץ מיוחד לדחוק את ארקיע מהקו לבאקו, לאחריו התמריץ היה מתגבר מהטעם הפשוט שישראייר מפעילה טיסות לקו זה...

"די בהצרת צעדיה של ארקיע בפעילות ביעד מסוים, ואפילו ביעד רווי מתחרים, על מנת לאותת לסיטונאי התיירות כי מעל פעילותה של ארקיע רובץ איום תמידי וכי התקשרות עמה לצורך הפעלת טיסות ביעד נופש קיים או לצורך פיתוח יעד נופש חדש כרוכה בסיכון גדול.. איתות כזה עלול לפגוע גם במוניטין של ארקיע בעיני הנוסעים, במיוחד ככל שהפגיעה במתן שירותי האבטחה נוגעת לטיסות שכבר שווקו לציבור. בה בעת, איתות כזה היה ממחיש את היתרון הגלום בהתקשרות דווקא עם החברה הממוזגת".