מאחורי הקלעים של חוק מילצ'ן: מי עוד דחף לקידום החקיקה?

בין השנים 2009 ל-2010 התרחשה בארץ תופעה מוזרה: כמעט בכל שבוע התברר כי עוד מיליארדר ישראלי גולה החליט לחזור להתגורר בארץ הקודש. בין בעלי ההון שעשו עלייה באותה תקופה היו סמי עופר המנוח ובנו אייל, איש העסקים המיליארדר ארנון מילצ'ן, איל הנדל"ן סול זכאי, יזם ההיי-טק ארנון כ"ץ, שי אגסי, שהקים כאן את חברת המכוניות החשמליות בטר פלייס (שקרסה מאז), וטדי שגיא.

הסיבה לשיבתם של בעלי ההון ארצה לא הייתה געגועיהם העזים לישראל, אלה הרפורמה במיסוי שנחקקה זמן קצר קודם לכן והעניקה לתושבים חוזרים פטור ממס ומדיווח על הכנסות בחו"ל למשך עשור - אותה רפורמה המכונה "חוק מילצ'ן" והעומדת היום בלב החשדות נגד ראש הממשלה, בנימין נתניהו.

אתמול (ג') נחשפו לראשונה חשדות חדשים נגד ראש הממשלה בנימין נתניהו בנוגע לחקיקת המס האמורה. על-פי המשטרה, ראש הממשלה פעל לחוקק את החוק המעניק הטבות מס מפליגות ופטור מדיווח על נכסים עבור איש העסקים ארנון מילצ'ן.

ל"גלובס" נודע, כי גם מנהל רשות המסים, משה אשר, מסר עדות במשטרה במסגרת החקירה. העדות סבבה סביב ניסיונותיו לבטל פעם אחר פעם את הטבות המס והפטור מדיווח המוענקים לתושבים חוזרים ועולים חדשים. משה אשר סירב להגיב לידיעה.

עדותו של לפיד עוד תיבחן שתי וערב בטרם יוגש - אם יוגש - כתב אישום נגד נתניהו על בסיסה, וכן תיבחן תרומת עדותו של אשר לתיק, אך ההיסטוריה של החוק שעומד בלב העדות מלמדת על חקיקה בעייתית.

כאמור, לא רק מילצ'ן נהנה מהחוק. רבים תפסו "טרמפ" על הרפורמה במיסוי לעולים חדשים ולתושבים חוזרים, שפורסמה בספטמבר 2008 (חלה רטרואקטיבית מינואר 2007), והעניקה להם פטור ממס ומדיווח בישראל לתקופה של 10 שנים על נכסים והכנסות שמקורם מחוץ לישראל.

בין האנשים שהובילו את החוק מטעם רשות המסים היה רו"ח גידי בר זכאי, לשעבר סמנכ"ל לעניינים מקצועיים ברשות; וגם מנהל רשות המסים דאז, יהודה נסרדישי, שהתנגד תחילה להליך החקיקה, "השתכנע" בשלב מסוים שהחקיקה תביא תועלת כלכלית למדינה, תכניס לארץ הון ותמשוך את הישראלים העשירים חזרה הביתה.

בשוק הפרטי לחצו לקידומו של החוק עורכי-הדין ומומחי המס שייצגו את אותם מיליארדרים גולים, ובהם עו"ד פיני רובין שייצג, בין היתר, את ארנון מילצ'ן, ועו"ד אודי ברזילי, שכיהן בעבר כמשנה למנהל רשות המסים ועומד בראש משרד בוטיק בתחום המס. אולם לא רק הם דחפו לקידום החוק המיטיב. גם הלשכות המקצועיות הרלבנטיות היו שם - ובין היתר לשכת רואי-חשבון שהביעה עמדה תומכת בחקיקה ושלחה את רו"ח עופר מנירב להיות נציגה בוועדות ובמהלכים לקידום החוק בכנסת, ולהסביר מדוע הוא "טוב ליהודים".

משה אשר מנסה לבטל

הרפורמה הגלומה ב"חוק מילצ'ן" נתקלה בכמה מהמורות בדרך לספר החוקים. זה התחיל בטענה לחוסר שוויון במס בין הטייקונים שבחו"ל לבין תושבי ישראל. "למה הם מקבלים הטבה שאנחנו לא?" שאלו התושבים הישראלים. היועצת המשפטית של הכנסת דאז, עו"ד נורית אלשטיין, העלתה את הטענה הזו בשלבי החקיקה והזמינה את פרופ' יוסף אדרעי לתמוך בעמדתה בפני ועדת העלייה והקליטה (שבפניה נדון החוק). אולם תומכיה חוק טענו מנגד כי "זה לא אמור להיות שוויוני".

טענה נוספת שעלתה נגד "חוק מילצ'ן" היא שהוא כל-כך מרחיק לכת, שהוא מזמין מכבסות מס; אך גם טענה זו זכתה למענה מצד המצדדים ברפורמה - הם התייעצו עם הממונה על ראש היחידה לאיסור הלבנת הון דאז, עו"ד יאיר בשפר, וקיבלו את האור הירוק ממנו להתקדם.

בינתיים התחלפו הראשים באוצר וברשות המסים, והמנהלים החדשים לא הבינו את ההיגיון שעומד מאחורי החוק וביקשו לבטלו; מרגע שמונה, ניסה מנהל רשות המסים הנוכחי, רו"ח ועו"ד משה אשר (הפורש בחודש הבא), לבטל את החקיקה. מנהל הרשות אשר זכה לתמיכת שר האוצר הקודם, יאיר לפיד, ובהמשך גם לתמיכתו של שר האוצר הנוכחי, משה כחלון - שני השרים הבכירים תמכו בביטול החקיקה המיטיבה עם העולים החדשים והתושבים החוזרים ומאפשרת להם להיות אלמוניים מבחינה כלכלית בישראל. אולם, ההתנגדות של ראשי האוצר ורשות המסים לא עזרה.

כבר בחוק ההסדרים ב-2013 כלל משה אשר הוראה המבטלת את הפטור מחובת הדיווח לעולים חדשים וכן את האפשרות הקיימת בחוק להאריך את תקופת הפטור מעבר ל-10 שנים ואולם הוא זכה להתנגדות עזה מצד משרד הקליטה.

בהמשך, בחוק ההסדרים הבא, כלל מנהלת רשות המסים, שוב, הוראה דומה, אך הבחירות ב-2015 שיבשו את התוכניות. גם הצעת חוק ההסדרים לשנים 2017-2018 כללה הצעה לבטל את ההטבות לעולים בכללותן; אך למרות שהנושא עלה בדיונים המקדימים לחקיקה, הצעת חוק התקציב המעודכנת, שפורסמה ב-31 באוקטובר 2016, כבר לא כללה התייחסות לסוגית ההטבות לעולים.

שוב ושוב נתקל משה אשר בהתנגדות מצד גורמים גלויים - משרד העלייה והקליטה, תחילה בראשות השר זאב אלקין ובהמשך בראשות השרה סופה לנדבר - וכן מצד גורמין לא גלויים. למרות שביטול ההטבות זכה לתמיכת האוצר, נראה היה כי לא ניתן להביא לביטולו.

המבקר מזהיר מכספי פשע

בין לבין זכה החוק גם לביקורת בינלאומית חריפה על כך שישראל משמשת "מקלט מס" לכסף שחור, וגם ביקורת מבית, ובין היתר מכיוון מבקר המדינה. באוקטובר 2014 פרסם מבקר המדינה דוח על כשלי המדינה בנושא המאבק בהון השחור, כאשר אחד הנושאים עליהם התעכב היו הטבות מס והקלות דיווח המוענקות לעולים חדשים ולתושבים חוזרים. לדברי המבקר אז, הטבות והקלות אלה יוצרות סיכון למשיכת גורמים עברייניים הזכאים לעלות לארץ מכוח חוק השבות.

עוד כתב המבקר, כי הפטור מדיווח פוגע בשקיפות וביכולת להילחם בהון השחור, וציין כי האופן הגורף שבו ניתן הפטור "אינו עומד באמות מידה בינלאומיות של שקיפות וחילופי מידע, וכן קיים חשש שבעקבותיו יוחדרו לישראל כספים שמקורם בפשע".

באשר להיעדר השקיפות נכתב בדוח המבקר, כי ישראל ספגה ביקורת בפורומים שונים בעולם בנוגע למדיניות המס שהיא מנהיגה כלפי עולים חדשים. "בדוח ה-OECD מצוין, בין היתר, כי נוצר פער בין כמות המידע על חברות זרות שנשלטות ומנוהלות על-ידי תושבים ישראלים, ובין כמות המידע על חברות זרות שנשלטות ומנוהלות על-ידי עולים או תושבים חוזרים ותיקים, שלגביהן יש פטור מדיווח על זהות בעלי השליטה. הדוח (של ה-OECD), ציין כי קיומו של פער כזה אינו ראוי, והמליץ למדינת ישראל לוודא שבידי הרשויות שלה יהיה מידע מלא בנוגע לבעלויות על כלל החברות הזרות שנשלטות ומנוהלות מישראל", כתב המבקר.

עלות מול תועלת

אחד התירוצים המרכזיים לחקיקת "חוק מילצ'ן" היה הרצון להקים "שואב אבק ענקי", כלשונו של נתניהו, שישאב לכאן חזרה את כל המוחות הבורחים. המוחות שבאו הודות לחוק היו בעיקר "מוחות כלכליים" - מיליארדרים ואנשי עסקים שהבינו את הפוטנציאל של החוק עבורם. הרי המדינה מציעה לאזרחיה לשעבר פטור ממס ל-10 שנים על הכנסות מחוץ לישראל, מתוך תקווה שהיהודים העשירים שיבואו לא יוכלו להתאפק מלהשקיע בישראל.

עוד על-פי החוק, שר האוצר, באישור ועדת הכנסת של הכנסת, רשאי להאריך את הפטור ממס לעולה חדש ולתושב חוזר ל-10 שנים נוספות, מעבר ל-10 השנים הראשונות. התנאי לכך - אם אותו עולה או תושב חוזר השקיע השקעה משמעותית במשק. רשות המסים העריכה בזמנו שבזכות הרפורמה שב"חוק מילצ'ן" ייכנסו לקופת המדינה 4-5 מיליארד שקל בשנה. אולם מאז ועד היום לא נעשה מחקר מקיף בשאלה אם המדינה אכן עמדה בציפיות ההכנסה הללו.

משמעות כלכלית לוטה בערפל

הסעיף המאריך את הפטור ממס ומדיווח על הכנסות הוא הסעיף "המסבך" לכאורה את נתניהו. זאת, לאחר שרה"מ ניסה לכאורה להאריך את תקופת הפטור ממס ומדיווח עבור מילצ'ן ב-10 שנים נוספות. לפי הערכות המשטרה, המשמעות הכלכלית של הארכה כזו, לו הייתה מתקבלת, הייתה מיליוני שקלים חיסכון למילצ'ן.

גורם באוצר שהיה מעורב בניסיונות לבטל את החוק, סבור כי זו עשויה להיות הערכה שמרנית, אך לדבריו זו בדיוק הבעיה עם החוק - לא ניתן להעריך את הנזק למדינה ואת החיסכון לתושב החוזר. "באופן עקרוני, ככל שהאדם עשיר יותר והנכסים וההון שיש לו בחו"ל גדולים יותר, אז הרווחים שלו יותר גדולים והפטור ממס יותר גדול. וזה לא רק מילצ'ן, זה גם אוליגרכים והרבה אנשים שעלו לארץ בגלל החקיקה הזאת", אומר אותו גורם.

לדברי אותו גורם, "אי-אפשר לדעת כמה החוק הזה הזיק למדינה או תרם לה. אם היה דיווח, הנישום היה רושם 'יש לי פטור של מיליון דולר', 'יש לי פטור של 10 מיליון דולר' - אז אפשר היה לבחון מה התועלת ומה העלות של החוק. אבל כיוון שאין חובת דיווח, לא ניתן לדעת כלום - כמה נכסים יש לאותו אדם בחו"ל, כמה רווחים יש לו בחו"ל.

"יש גם נכסים שחלק מהרווחים מהם מופקים בחו"ל וחלק בארץ, ונכסים אלו לא מדווחים בארץ, כי אותו עולה או תושב חוזר מחשיב אותם כנכס בחו"ל - ואז זה מס שהמדינה מפסידה בצורה ברורה, כי אין דיווח. אם אין דיווח, לא ניתן לבדוק - ואז זו בעיה גדולה".

מדינת מקלט מס

רשות המסים בראשות משה אשר ומשרד האוצר (השרים שתמכו במשה אשר בניסיונות ביטול החוק, וכן פקידים באוצר) העלו במהלך השנים מספר טענות נגד "חוק מילצ'ן" המצדיקות את ביטולו. בין היתר נטען, כי מבחינת העולים החדשים והתושבים החוזרים הפכנו להיות מדינת אוף-שור, מקלט מס, כמו איי הבתולה.

לדברי גורם באוצר, "המיוחד באיי הבתולה ובאיי קיימן הוא שלא קיימת במדינות אלו חובת דיווח ואין עדים. מבחינת העולים החדשים והתושבים החוזרים - ישראל הפכה למקלט מס כזה - אין דיווח על ההכנסות מעבר לים ואין גם מסים על אותן הכנסות. הפכנו להיות סטנדרט של אוף-שור מהגרועים ביותר.

הגורם באוצר מציין כי עניין זה לא עומד בסטנדרטים של שקיפות וחילופי מידע. לדבריו, "פעם אחר פעם אנחנו מנסים לתקן את זה, וזה כל הזמן זה נופל בממשלה. צריך לקרוא לילד בשמו, ולתקן את החוק הזה. זו שערורייה".

"חוק מילצ'ן" - עיקרי ההטבות לתושב חוזר ותיק ולעולה חדש

■ פטור ממס במשך 10 ש' על ההכנסות מחוץ לישראל

■ פטור ממס על רווחי הון ממכירת נכס בחו"ל, למשך 10 שנים מהיום שבו היה לתושב ישראל

■ פטור מהגשת דוחות על מלוא ההכנסות מחוץ לישראל, וכן על הכנסות מנכסים בחו"ל, במשך 10 שנים מהמועד שהפך לתושב ישראל לראשונה

■ שנת הסתגלות לתושב חוזר ועולה: הטבות מס ל-12 חודשים, שבמהלכם הוא לא ייחשב לתושב ישראל

■ אפשרות להאריך את הפטור ממס ומהדיווחים למשך 10 שנים נוספות, בסמכות שר האוצר וועדת הכנסת