כיצד עקפה תמ"א 38 את מסלול הפינוי-בינוי - ולמה?

מסלול הריסה ובנייה מחדש במסגרת תמ"א 38 - תוכנית המתאר המוסיפה זכויות בנייה כתמריץ לחיזוק בניינים ישנים - הוא זה שהניב את המספר הגבוה ביותר של דירות חדשות שנמכרו בשנים האחרונות מבין כלל מסלולי ההתחדשות העירונית (תמ"א 38 על תיקוניה ופינוי-בינוי). כך עולה מנתוני אתר מדלן תמ"א 38 ופינוי-בינוי.

 כמות הדירות החדשות שנמכרו

תמ"א 38 השיגה את תחום הפינוי-בינוי

האפשרות להרוס ולבנות מחדש נכנסה בשלב מאוחר יחסית בחיי תמ"א 38. ועדיין, על פי נתוני 2010 עד 2016 נראה שבמסלול זה מספר הדירות החדשות שנמכרו הוא הגבוה ביותר, וזאת על אף שבמסלול פינוי-בינוי הפוטנציאל לכמות דירות חדשות עשוי כמובן להיות גבוה יותר, בשל גודלם של המתחמים.

על פי הנתונים, בין השנים 2010 ל-2016 נמכרו 6,270 דירות חדשות בפרויקטי תמ"א 38 במסלול הריסה ובנייה מחדש. זאת לעומת 5,335 דירות חדשות שנמכרו באותה התקופה בתמ"א 38 במסלול חיזוק הבניין ותוספת קומות. במקביל, בפרויקטי פינוי-בינוי נמכרו באותה התקופה רק 4,283 דירות חדשות.

עוד נקודה מעניינית שעולה מהנתונים מעידה על היקף הדירות החדשות שנמכרו במהלך 2010-2016 במסגרת ההתחדשות העירונית בכל המסלולים: מדובר בסך כולל לא מבוטל של 15,888 דירות חדשות, זאת במהלך שבע שנים.

במקביל, נתוני אתר מדלן תמ"א 38 ופינוי-בינוי גם מעידים על קצב ההתפתחות של כל אחד מהמסלולים, כאשר המגמה הכללית מראה על עלייה עקבית במכירת הדירות החדשות, מה שמעיד על מימוש הולך וגובר. ובאופן בולט, קצב הגידול של תמ"א 38 בשנים האחרונות מהיר יותר מקצב הגידול של פרויקטי פינוי-בינוי.

לא מדובר בעניין של מה בכך. למעשה, בין השנים 2010 ל-2013 (כולל) היה זה מסלול פינוי-בינוי שהניב את מרבית הדירות החדשות שנמכרו. כך, ב-2010 נמכרו 292 דירות במסלול זה, לעומת 90 דירות חדשות שנמכרו בתמ"א 38 במסלול חיזוק ו-52 דירות חדשות שנמכרו במסלול הריסה ובנייה מחדש. בשנת 2011 נמכרו 355 דירות חדשות בפינוי-בינוי כאשר במסלול חיזוק של תמ"א 38 נמכרו 116 דירות חדשות ובמסלול הריסה ובנייה מחדש נמכרו 50 דירות חדשות בלבד. בשנת 2012 נמכרו במסלול פינוי-בינוי 346 דירות חדשות לעומת 290 דירות חדשות במסלול חיזוק של תמ"א 38 ו-176 דירות חדשות בתמ"א 38 הריסה ובנייה וב-2013 מדובר ב-669 דירות חדשות בפינוי-בינוי לעומת 628 דירות חדשות במסלול חיזוק של תמ"א 38 ו-459 דירות חדשות במסלול הריסה ובנייה בתמ"א 38.

עם זאת, בשנת 2014 חל מפנה במסלולי ההתחדשות העירונית. לראשונה האמיר מספר הדירות החדשות שנמכרו במסלולי תמ"א 38 השונים והפך לגבוה יותר ממספר הדירות החדשות שנמכרו בפינוי-בינוי. כך, בשנה זו נמכרו במסלול פינוי-בינוי 608 דירות חדשות (נתון הנמוך מהשנה הקודמת) בזמן שבמסלול חיזוק של תמ"א 38 נמכרו בשנה זו 818 דירות חדשות ובמסלול הריסה ובנייה מחדש של תמ"א 38 נמכרו 1,135 דירות חדשות. גם בשנתיים הבאות המגמה נותרה זהה, כשב-2015 נמכרו 987 דירות חדשות בפינוי-בינוי לעומת 1,565 דירות חדשות בתמ"א 38 חיזוק ו-2,193 דירות חדשות במסלול הריסה ובנייה מחדש, ובשנת 2016 נמכרו 1,026 דירות חדשות בפינוי-בינוי לעומת 1,828 דירות חדשות בתמ"א 38 במסלול חיזוק ו-2,205 דירות חדשות במסלול הריסה ובנייה מחדש של תמ"א 38.

התיקון השני לתמ"א 38, שאפשר את מסלול ההריסה ובנייה מחדש, אושר בתחילת 2010. התיקון השלישי לתמ"א 38, שחידד את 'ארגז הכלים' בתמ"א 38 והפך את מסלול הריסה ובנייה לכלכלי יותר, אושר רק בשנת 2012.

ואכן, על פי נתוני מכירת הדירות ניתן לראות שלאחר תקופת ההסתגלות לתיקונים החדשים, ב-2014 ניתן היה לראות את ההשפעה על מכירת הדירות במסלול זה. מדובר בפרק זמן מהיר יחסית בו למדו הרשויות המקומיות כמו גם הקבלנים והיזמים כיצד להתמודד עם התיקונים החדשים, הוגשו בקשות להיתר ואושרו היתרים על בסיס אותם התיקונים. התיקון המאוחר יותר, תיקון 3 לתמ"א 38 שאושר ב-2012, אחראי ככל הנראה לזינוק המשמעותי במימוש פרויקטים במסלול הריסה ובנייה והחל מ-2014 ניתן לראות כי מספר הדירות שנמכרו במסלול זה גבוה משמעותית משני המסלולים האחרים בכל אחת מהשנים.

 תמא38

מכפיל גבוה יותר והליכי רישוי מקוצרים

במקביל, למספר הדירות הגדול יותר שנמכר במסלול הריסה ובנייה סיבה נוספת, הקשורה למכפיל האפשרי בפרויקט מסוג זה.

בעוד תמ"א 38 במסלול חיזוק בניין קיים מאפשרת תוספת מעטה יחסית של דירות חדשות, במסלול הריסה ובנייה המכפיל גבוה יותר - מה שמאפשר היצע דירות חדשות גדול יותר בכל פרויקט.

"מרבית העסקאות לרכישת דירה במסגרת התחדשות עירונית הן של דירות בפרויקטים שעברו תמ"א 38 במסלול הריסה ובנייה מחדש, למרות שהחוק שמתיר זאת נכנס לתוקף מספר שנים לאחר חקיקת תמ"א 38 במסלול חיזוק ותוספת", כך מסבירה דנה דוד, מתכננת ערים ומנהלת תוכן מקצועי באתר מדלן, "הסיבה לכך היא שהמכפיל בפרויקטים מסוג הריסה ובנייה גבוה יותר . לצורך ההשוואה במסלול חיזוק ותוספת נבנות בממוצע כחמש דירות חדשות על כל שמונה דירות קיימות ואילו במסלול הריסה ובנייה נבנות בממוצע כעשר דירות חדשות על כל שלוש דירות קיימות".

עם זאת, חשוב לציין כי ההאצה באישור תמ"א 38 במסלול הריסה ובנייה נפגעה בעקבות חוות הדעת שפרסם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד ארז קמיניץ, בשנת 2015, חוות דעת שתקפה את שיטת החישוב שהעניקה מכפילים גבוהים בתמ"א 38 במסלול זה. בעקבות חוות הדעת גובש ואושר בסופו של דבר תיקון 3א' לתמ"א 38, שבשורה התחתונה עשוי להוביל למכפילים קטנים יותר בעתיד. עם זאת, הדבר טרם משתקף בנתוני מכירת הדירות במסלולים השונים, זאת בשל העובדה שמדובר בסוף התהליך, פרי הבקשות להיתרים.

עוד נקודה חשובה שעולה מהנתונים מאפשרת להבין עד כמה הליכי התכנון והאישור בישראל איטיים כאשר מדובר בוועדות מחוזיות (פינוי פינוי) לעומת הליכי תכנון ואישור בוועדות המקומיות (תמ"א 38). על פניו, על פי מספר המתחמים המוכרזים לביצוע פרויקט במסגרת פינוי-בינוי, היקף הדירות החדשות שנמכרו במסלול זה היה אמור להיות גבוהה הרבה יותר, בעיקר של העובדה שחלק מהמתחמים הוכרזו עוד בסוף שנות ה-90, ובעלי הדירות במתחמים אלו מקדמים פרויקט כבר שנים ארוכות.

אולם, הצורך באישור וועדה מקומית ולאחריו גם אישור וועדה מחוזית , וסרבול ההליכים בגיבוש הסכמות דיירים כמו גם שאלות מיסוי ומימון, גרם לכך שפרויקטי פינוי-בינוי מבשילים למימוש רק לאחר שנים ארוכות. לעומת זאת, תמ"א 38 שנמצאת בסמכות הוועדות המקומיות בלבד ואינה מצריכה אישור וועדה מחוזית היא "זריזה" הרבה יותר מה שמאפשר לפרויקטים להתקדם מהר הרבה יותר, לא פעם, גם על חשבון פרויקטי פינוי-בינוי. מדוע? משום שוועד דיירים בבניין בתוך מתחם המיועד לפינוי-בינוי שמבין שתמ"א 38 תתקדם מהר יותר עשוי (ולעיתים זה מה שקרה בפועל) לבחור בדרך המהירה יותר, מה שעשוי ליצור אי היתכנות לשאר המתחם בפינוי-בינוי ו'לגרור' גם את שאר הבניינים לתמ"א 38.

בגלל התמשכות תהליכי התכנון והאישור, נוצר מצב בו למרות שכל פרויקט פינוי-בינוי הוא עתיר דירות חדשות, וזאת בשל מכפילים גבוהים בדרך כלל, בשבע השנים שנסקרו בבדיקה ניתן לראות שרק 27% מכלל הדירות החדשות שנמכרו במסלולי ההתחדשות העירונית השונים היו פרי פינוי-בינוי, בעוד 34% מהדירות שנמכרו הן פרי מסלול חיזוק ותוספת קומות ו-39% מהדירות החדשות שנמכרו הן פרי מסלול הריסה ובנייה מחדש. "הסיבה למיעוט הדירות החדשות שנמכרו בפינוי-בינוי קשורה למנגנון הארוך והביורוקרטי לאישור פרויקט פינוי ובינוי", מסבירים במדלן, "בעוד שיישום פרויקטים של תמ"א 38 נובע מכוח תוכניות קיימות ומחייב בדרך כלל דיון בוועדה המקומית בלבד, מימוש פרויקט פינוי-בינוי מצריך הכנת תוכניות ומעורבות של גורמי התכנון הממשלתיים הכוללים חסמים ביורוקרטיים רבים".

לבסוף, חשוב לזכור שמכירת דירות במסגרת התחדשות עירונית היא מהלך שמגיע בסופו של התהליך, ומדובר למעשה בשורה התחתונה שמעידה על התקדמות כל אחד מהמסלולים.

תמונת המצב שעולה מנתוני אתר מדלן תמ"א 38 ופינוי-בינוי מראה כי היתרון הגדול של הליך האישור המהיר (יחסית) בתמ"א 38 מצליח להניב מספר גדול יותר של דירות חדשות בזמן קצר. נתונים אלו צריכים לאותת למשרדי הממשלה השונים, שמצהירים לאחרונה שתחום הפינוי-בינוי נמצא בראש סדר העדיפויות שלהם, במיוחד לאור התוכנית האסטרטגית לדיור עד שנת 2040 שמסמנת את ההתחדשות העירונית כמרכיב משמעותי בהגדלת היצע הדירות, כי יש להוביל שינויים מהותיים בתחום זה כדי להוביל להבשלת פרויקטים רבים יותר, ואיתם מספר גבוה יותר של דירות חדשות.