נורה אדומה: מיליארדי שקלים ל"אגד" בהעברה תקציבית חטופה

ההליך הקרוי "העברות תקציביות" החל את דרכו בתור כלי טכני שבו משתמש האוצר, באישור ועדת הכספים, כדי להעביר תקציבים ממשרד למשרד ומהרזרבות הכלליות במטרה לענות על צרכים תקציביים דחופים, שלא היה ידועים בעת הצגת חוק התקציב הרשמי.

כמו כל דבר שקשור ל(הרבה) כסף, עם השנים הפך גם ההליך הזה מ"פלסטר" לחבישה זמנית לצינור ענק להזרמה של כספי מדינה, שפועל במקביל לחוק התקציב הרשמי. השקיפות הציבורית היא לא הצד החזק של צינור ההעברות ואת זה, אגב, לא אנחנו אמרנו אלא מבקר המדינה.

בדוח המבקר שפורסם השנה לאחר שבוצע הליך ביקורת ממושך על "התקצוב, הניצול והשקיפות של תקציב הרזרבות השונות בתקציב המדינה", נכתב כך: "היקף ההעברות בשל תקצוב חסר מתמשך ושיעורן מתקציב המדינה, מצביעים על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנת התקציב. תכנון כזה מציג לממשלה, לכנסת ולכלל הציבור תמונה שגויה וחסרה של המקורות הכספיים במשרדי הממשלה ואף של יעדיהם האמיתיים". בקיצור, מסך עשן אפקטיבי.

 תקציב משרד התחבורה

העברה תקציבית חריגה למשרד עתיר תקציבים

מעקב אחרי עשרות ומאות ההעברות התקציביות שמתבצעות במשך כל השנה עשוי להיות עיסוק מעניין וחינוכי. אולם כאשר העברות כאלה מתרחשוות בשיא פגרת הקיץ, שבה חלק גדול מהציבור והמחוקקים אינו נוכח במדינה או אינו מגלה עניין בנעשה במסדרונות השלטון, העניין גדול שבעתיים. לפיכך, כאשר ועדת הכספים אישרה בשבוע שעבר העברה תקציבית בהיקף 20.35 מיליארד שקלים למשרד התחבורה, שהוא אחד המשרדים המתוקצבים ביותר בממשלה גם במסגרת חוק התקציב הרשמי, נדלקו אצלנו נורות אדומות. יצאנו לגלות על מה ולמה נזעקה הכנסת באמצע הפגרה כדי לעקוף את חוק התקציב בהיקף ענק. חזרנו בעיקר עם הרבה שאלות.

הסעיף המרכזי בסכום המרשים הוא העברה של 16 מיליארד שקלים ב"הרשאה להתחייב", ועוד 500 מיליון שקלים בהוצאה, עבור הסכם ההפעלה החדש בין המדינה לאגד. המינוח "הרשאה להתחייב" מתייחס לסכום המירבי שהממשלה, או המשרד הרלוונטי, רשאים להתחייב עליו במהלך השנים הבאות לצורך ביצוע סעיף מסוים.

אמנם אין חובה לנצל את כל היקף ההרשאה, אבל במקרה של משרד התחבורה ההיסטוריה התקציבית מראה ניצולת מלאה של כל שקל מהמילארדים הרבים שהממשלה מאשרת למשרד מדי שנה. מדובר למעשה בצ'ק חתום על ידי האוצר, שמשרד התחבורה צריך רק למלא בו את שם המוטב/ים. במקרה שלנו מדובר בצ'ק ל-14 שנים. כדאי לדעת שאין שום מניעה לבקש עוד כסף במהלך התקופה.

כך מנמק אגף התקציבים את הסכום הזה בפנייתו לוועדת הכלכלה: "הסכם ההפעלה בין המדינה לאגד הסתיים בסוף שנת 2015. לאחר משא ומתן שנערך במשך כשנתיים וחצי הושגה הסכמה בין נציגי הממשלה ונציגי אגד על הסכם הפעלה חדש עד לשנת 2029. בין סעיפי ההסכם הפיכת אגד מקואופרטיב לחברה, הכנסת משקיע אסטרטגי לאגד בהיקף של 50%, שמירת תנאי חברי אגד והעלאת שכר הנהגים, הוצאה של 30% מקווי אגד לתחרות במהלך ההסכם והסכמת אגד להוציא את יתרת הקווים לתחרות מיד עם תום ההסכם. לאור התארכות המשא ומתן נדרשת כעת הרשאה להתחייב שלא תוכננה בעת בניית התקציב".

באותה הזדמנות מצרף אגף התקציבים בקשה להעברה של עוד כ-200 מיליון שקל עבור הגדלת השכר של כלל נהגי האוטובוסים, בהתאם להסכם שהושג במהלך השנה, ועוד 250 מיליון שקל כפיצוי על העלייה המשמעותית במחירי הסולר.

ביצת זהב אטרקטיבית עבור משקיעים אסטרטגיים

לא זה המקום לפרט את הרומן הארוך והמפותל של המדינה עם "אגד", אחד הגופים הכלכליים העשירים והמקושרים ביותר פוליטית במדינה. את המתעניינים בפרטים נפנה לדוח מבקר המדינה מאוקטובר 2013, שבו חשף המבקר הזרמת כספים מיותרת, כביכול, של מאות מיליוני שקלים בשנה לאגד מקופת המדינה, לצד שורת הטבות כספיות שהעניקו האוצר והתחבורה לאגד במהלך העשורים האחרונים ללא בדיקת כדאיות כלכלית.

אבל בקשה לסכום חוץ-תקציבי כה נאה, 16 מיליארד, גרמה אפילו לשועל ותיק ומנוסה בהעברות כמו יו"ר הוועדה גפני לתהות על היקפו לא פעם ולא פעמיים (כך על פי פרוטוקול הישיבה). סכום כזה מעלה שאלות, שלא נשאלו, כמו איך בדיוק נקבעה המסגרת הכספית? במדינות מתוקנות, מקובל שבפרויקט הפרטה כה מורכב ויקר מעורבות ועדות ציבוריות, או לכל הפחות גופי ייעוץ - בדרך כלל בין לאומיים - שההמלצות שלהם גלויות לעיון הציבור ולהערותיו. לא ראינו דוחות כאלה וגם לא את פרטי ההסכם המלא בין המדינה לאגד ולכן אפשר רק לתהות מה משקלו של החלק הקרוי "שמירת תנאי חברי אגד" בתקציב, במיוחד לאור הכוונה להפוך את השוק לתחרותי.

אבל השאלה הציבורית הגדולה, שבאמת צריכה להישאל היא למה - ולמי - אצה הדרך לאשר סעיף תקציבי כה כבד דווקא באמצע הפגרה מחוץ למסגרת חוק התקציב. אם הדיונים נמשכו שנתיים וחצי, וההרשאה היא ל-14 שנה, אז מה החיפזון?

את התשובה אפשר למצוא אולי בכוונה להכניס, בהקדם, "משקיע אסטרטגי" בהיקף של 50% לאגד. אנחנו לא יודעים מי יהיה אותו משקיע ואיך הוא ייבחר, אבל אין ספק שזו עשויה להיות אחת העסקאות האטרקטיביות שהופיעו במשק בשנים האחרונות: חברה תחבורה ציבורית "מופרטת", שהממשלה פורשת בפניה ובפני בעליה שטיח-זהב של 16 מיליארד שקלים, לפחות, למשך 14 שנה, לפחות, כולל תנאים נדיבים לעובדים לטובת שקט תעשייתי (ופוליטי), סבסוד עלויות כרטיסים, הגנה מפני עליית מחירי הדלק ועוד.

הוסיפו לכך צי של כמעט 3,000 אוטובוסים, שהוא מכרה זהב של מיליארדים ברכש ותחזוקה עבור יבואני אוטובוסים, וקיבלתם הפרטה, שעתידה למשוך לא רק גורמים מקומיים אלא גם גורמים בין לאומיים עם כיסים עמוקים. מכיוון שכ-60% משוק האוטובוסים בישראל נשלט כיום על ידי משקיעים סיניים, לא נופתע אם גם משם יגיעו כמה מתעניינים.

הרכבת הקלה: כלפי חוץ משדרים שהכל כרגיל

מלבד סכומי העתק של ההסכם עם אגד, ועדת הכספים התבקשה לאשר - ואישרה - תקצוב של שלושה מיליארד שקל בהרשאה להתחייב ו-850 מיליון שקל בהוצאה עבור "פיתוח מערכות הסעת המונים בגוש דן ובירושלים, פיתוח רשת מסילות רכבת כבד ורכש ציוד נייד (קרונות)".

הסעיף המעניין ביותר כאן הוא זה שבו נדרשת תוספת סך של 550 מיליון שקל בהוצאה וכן סך של שלושה מיליארד שקל בהרשאה להתחייב עבור פיתוח מערך הרכבות הקלות בגוש דן הכולל את הקו האדום, הירוק והסגול. כך כותב אגף התקציבים בבקשה: "מרבית מכרזי הקו האדום - קרונות, מערכות חפירת המנהרות והתחנות - פורסמו, ותוספת התקציב נדרשת בהתאם לקצב התקדמות הפרויקט בפועל ושינויים בשיטות הביצוע במהלך הפרויקט, אשר לא היו ידועים בעת בניית התקציב".

זו האינדיקציה הרשמית הראשונה, או בעצם חצי רשמית, לזה שתקציב "הקו האדום" עלול לחרוג - ולא במעט - מהמתוכנן. לא האוצר ולא משרד התחבורה טורחים לפרט לציבור מה הם אותם "שינויים שלא היו ידועים בשיטות הביצוע במהלך הפרויקט", שמחייבים הזרמת כספים כה דחופה.

האם קורה משהו מתחת לפני הקרקע שהציבור צריך לדעת עליו? השמועות מדברות על מפלס גבוה באופן חריג של מי תהום שלא צפו אותו מראש בחלק מהתחנות. או שמא מדובר בהמוני עכברושים? הגרסה הממשלתית הרשמית ממשיכה להיות "הכל כרגיל" אבל דרישה בהולה להעברה תקציבית של 3.55 מיליארד שקל, מחוץ לחוק התקציב, מלמדת אחרת.

ישיבת ועדת הכספים, שאישרה את ההעברה התקציבית הענקית בשבוע שעבר, ארכה כשעה. זה אומר קצב מרשים מאד של כ-330 מיליון שקל מהקופה הציבורית בכל דקה. לא בדקנו, אבל נראה שמדובר בשיא חדש.

אפשר להבין מדוע הוועדה מיהרה: כשעה לאחר הדיון בהעברה למשרד התחבורה התנהל בוועדה דיון על בקשות דחופות של בתי חולים לתוספת תקציב של כמה מאות מיליוני שקלים, שנועדה לכסות גרעונות דחופים, לקצר תורים ולשפר את השירות. מתברר שאת הכסף החסר למטרה זו, האוצר בינתיים לא מוצא. אז אפשר להירגע: הקופה הציבורית נמצאת בידיים בטוחות.

ממשרד האוצר נמסר: "על מנת שהמדינה תוכל לחתום על ההסכם עם אגד, נדרשת הרשאה תקציבית - התחייבות ארוכת טווח של המדינה. מאחר שההסכם בין אגד למדינה הינו לתקופה של השנים 2016-2030, נדרשת הרשאה תקציבית לכל תקופת ההסכם בהיקף של כ-16 מיליארד ש"ח. הסכום מבוסס על סכומי הסובסידיה אותם תעביר המדינה לאגד בתקופת ההסכם ובהתאם למפורט בו. בשלב זה ההסכם אינו פתוח לעיון הציבור שכן הוא טרם אושר סופית בממשלה וטרם נחתם. עם זאת, תכנית התחרות לתחבורה ציבורית באוטובוסים עד לשנת 2030, המתבססת על העקרונות שגובשו בהסכם אגד, פורסמה להערות הציבור לפני כחודש וחצי וזמינה לעיון באתר משרד התחבורה".

ממשרד התחבורה לא נמסרה תגובה לפניית "גלובס".