מי באמת "תוקע" את החקיקה?

בימים אלה מתחדשים הדיונים בכנסת על שתי הצעות חוק שנועדו לשנות את דרך המינוי של יועצים משפטיים במשרדי הממשלה. לפי הצעת חוק ממשלתית שמקדמת שרת המשפטים איילת שקד, במקום המכרז הנהוג היום, היועץ המשפטי של המשרד יתמנה על-ידי השר (בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה), בהתאם להמלצותיה של ועדת איתור שבראשה יעמוד מנכ"ל המשרד הממשלתי.

הצעת חוק פרטית של מספר חברי כנסת מהקואליציה מרחיקה לכת עוד יותר, ולפיה היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה יהפכו למשרות אמון של השר. ומדוע? ההסבר לכך ניתן בדברי ההסבר להצעת החוק הפרטית: "כיום נתפס תפקידו של היועץ המשפטי לא רק כמייעץ, אלא גם כמי שיכול לפסול רעיונות ותהליכים שאותם מקדם השר... שינויים אלה מביאים לעתים לקושי בפעילותו התקינה של המשרד".

אני חולק על הגישה המשתמעת מהטענה הזו, שלפיה היועצים המשפטיים הם טכנאי משפט בלבד ואינם שומרי-סף. אבל אפילו לפי גישה מוטעית זו, האם יש ממש בטענה?

אם מוצעת רפורמה מבנית כה משמעותית, אפשר היה לחשוב שייערך מחקר רציני, שבמסגרתו ייבדק הצורך ברפורמה. אך האמת היא שהפעם האחרונה שהסוגיה הזו נבחנה ברצינות הייתה בשנת 2008, כשוועדת אברמוביץ' בחנה את מערך הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה. המלצותיה יושמו, ומאז לא נערכה כל בדיקה מחודשת לביסוס הטענות נגד הייעוץ המשפטי.

גם לשיטת הטוענים נגד תהליכים משרדיים ש"נתקעים" בשל הייעוץ המשפטי, אפשר היה לבחון את הסוגיה ולבסס את הצורך ברפורמה, ולא סתם להפריח טענות על קושי ערטילאי. ניקח דוגמה מכלל העשייה של היועצים המשפטיים: חקיקה ממשלתית. האם יש ממש בטענה של יוזמי הרפורמה בהקשר הזה? כלומר, האם היועצים המשפטיים מעכבים את החקיקה הממשלתית, שאותה הם מנסחים ביוזמת משרדיהם? קשה לענות על השאלה הזו בלא מחקר, אך הנתונים הזמינים אינם תומכים בטענה הזו.

"דוח החקיקה" של משרד המשפטים, שהתפרסם לאחרונה, מראה כי מספר תזכירי החוק במשרדי הממשלה עלה משנה לשנה מאז שנת 2011, למעט ירידה בשנת 2017. הדוח מצביע גם על "זינוק" במספר הצעות החוק הממשלתיות, מממוצע של כ-70 הצעות בשנה בשנים 2009-1996 - לממוצע של 98 הצעות בשנה בשנים 2017-2009.

עד כדי כך עלה קצב הנחת הצעות החוק הממשלתיות על שולחן הכנסת, עד כי ייתכן שמכיוון שהכנסת לא עומדת בקצב, או שאולי מסיבה אחרת, שיעור הצעות החוק הממשלתיות שחקיקתן הושלמה בכנסת נמצא בירידה: משיעור של כ-94% בשנים 2009-2006 - לשיעור של כ-77% בשנים 2017-2015. היכן נמצאים תהליכי החקיקה הממשלתית התקועים במשרדי הממשלה?

התכלית האמיתית של הרפורמה היא דווקא לפגוע בעבודת הייעוץ המשפטי?

זוהי רק דוגמה אחת לכך שהרפורמה בשיטת המינוי של היועצים המשפטיים נעשית בלא עבודת תשתית מקדימה לבירור הצורך בה. ברור שאפשר למצוא יועץ משפטי כלשהו שאינו ממלא את תפקידו בדרך הטובה ביותר. עם זאת, ישנן אינדיקציות רבות לכך שהיועצים המשפטיים ככלל ממלאים את תפקידם במסירות, כדי לסייע למשרדיהם לפעול בכל תחומי עיסוקם במסגרת החוק. כך גם הצהירו בעבר השרה שקד ושרים נוספים.

למעשה, דוגמה טובה היא "הצעת חוק היועמ"שים הממשלתית" עצמה. למרות ההתנגדות של היועץ המשפטי לממשלה לרפורמה המוצעת, מי שניסחו ואפשרו את קידום הצעת החוק באופן מקצועי היו אנשי הייעוץ המשפטי - כפי שצריך להיות. יש לכך עוד דוגמאות רבות. קחו למשל את חוק "נאמנות בתרבות" של השרה מירי רגב, אשר נוסח על-ידי מערך הייעוץ המשפטי, חרף התנגדות שהייתה בו לתיקון המוצע.

אם שיטת המינוי הנוכחית עובדת, והתשתית העובדתית לביסוס הצורך ברפורמה אינה רצינית, האם ייתכן שהתכלית האמיתית של הרפורמה היא דווקא לפגוע בעבודת הייעוץ המשפטי? יהיו המניעים של יוזמי הצעות החוק אשר יהיו - מדובר ברפורמה מסוכנת, אשר עלולה להביא לפגיעה במינהל התקין במשרדי הממשלה, בטוהר המידות בהם ובאיכות החקיקה בישראל.

■ הכותב הוא חוקר במכון הישראלי לדמוקרטיה.