מחקר חדש: ההטבות למשפחות חד-הוריות בישראל – מאות אלפי שקלים בעשור

1

פורום קהלת, שבראשו עומד ד"ר מיכאל שראל, לשעבר הכלכלן הראשי באוצר, לא מהסס להציג בניירות העמדה והמחקרים שלו עמדות שהן מחוץ לקופסה ובדרך כלל מחוץ לקונצנזוס - שהוא בדרך כלל קונצנזוס פופוליסטי. יתרה מזאת, ניירות העמדה לא אומרים מה לא צריך לעשות, אלא מה כן צריך לעשות בתחום, עם שפע של עובדות ותחשיבים תקציביים. מי שפוטר את עמדותיו של ד"ר שראל בתיוגים מהסוג "טוב, הוא ימין כלכלי והוא לא חברתי", כדאי שיספק תשובות קצת יותר ענייניות ומקצועיות למחקרים שהוא כותב.

לאורך השנים למדתי שכל התנועות ה"חברתיות" גורמות רק נזק לנושא החברתי ורובן מסתתרות מאחורי גורמים פוליטיים אינטרסנטיים. הדוגמה הטובה ביותר היא מתווה הגז - לא רק שנבואות הזעם של המתנגדים התבררו כמוטעות וכמעוותות, אלא שהמתווה מתברר כמוצלח לשוק האנרגיה בכלל ולצרכן הישראלי בפרט. אבל אחרי המהומה הגדולה, איש מהתנועות ה"חברתיות" שהובילו את ההתנגדות לא מסוגל להכות על חטא וכולם מחרישים.

2

נושא המחקר הנוכחי של פורום קהלת, של ד"ר שראל ושל הכלכלן גלעד גייבל, הוא הטבות ותמריצים למשפחות חד-הוריות. זהו נושא רגיש. רובנו, כך אני מניח, תומכים בסיוע למשפחות חד-הוריות, ולכן כל מסקנה אחרת נתפסת כ"לא רגישה". אלא שהמחקר, תחת הכותרת "בין סיוע לקיבוע", קובע בשורה התחתונה שיש כיום בחוק הטבות רבות הניתנות למשפחות חד-הוריות, לאחר שבמהלך השנים התקבלו עוד ועוד חוקים המגדילים את היקף ההטבות ומוסיפים הטבות נוספות. המחקר קובע עוד, כי הצטברות ההטבות לאורך השנים נעשתה ללא מחשבה כוללת או ניתוח של סך ההטבות, עלותן והשפעותיהן.

המחקר ממפה את עיקרי ההטבות המוענקות כיום למשפחות חד-הוריות, כשהתקופה הרלוונטית לקבלת מרבית ההטבות יכולה להתפרס על פני עשור ואף למעלה מכך, כאשר יוצאת דופן היא ההטבה לדיור ציבורי שעשויה להימשך גם עשרות שנים לאחר שהרכב המשפחה ומצבה הכלכלי השתנו לחלוטין. להערכת המחקר, שווי סך ההטבות המוענקות למשפחות חד-הוריות מסתכם במהלך עשור אחד במאות אלפי שקלים, וזאת בחישוב שמרני. כתוצאה מכך, התמריץ של הזכאים להטבות להימנע מקשר זוגי - או להסתיר אותו מהרשויות - הוא משמעותי מאוד, במיוחד עבור הורים עצמאיים (יחידניים) בעלי הכנסה נמוכה יחסית.

יתרה מזאת, המחקר מגיע למסקנה כי ההטבות שלהן זכאית כיום המשפחות החד-הוריות גבוהות מאלה שזכאיות להן המשפחות הדו-הוריות. מצב זה לדעת החוקרים הוא אבסורדי, בהינתן שההוצאות של המשפחה הדו-הורית גבוהות יותר באופן משמעותי מאחר שעליה לכלכל אדם נוסף (ההשוואה הייתה להורה יחיד עם שני ילדים לזוג הורים עם שני ילדים, כאשר אף אחד מהם לא משתתף בכוח העבודה בדרך כלל מסיבות מוצדקות (חוסר-יכולת, בעיות תפקוד וכדומה).

המחקר נכתב על רקע הצעות שונות שמסתובבות בכנסת להגדלת ההטבות למשפחות חד-הוריות, ללא שום ניתוח או אפילו אומדן של ההטבות שכבר קיימות. בין היתר, מוצע להרחיב את הזכאות של משפחות חד-הוריות לדיור ציבורי. פורום קהלת מזהיר כי מדיניות זו אינה בהכרח צודקת או הוגנת, ויש לה השלכות שליליות ביותר גם בהיבטים חברתיים, מעבר לעלות התקציבית הכבדה, אשר נופלת על כתפי כלל הציבור. זו אחת הבעיות במתן הטבות באופן כללי - ברור לכולם שמשפחות חד-הוריות בהחלט זקוקות לסיוע, אך הבעיה היא שמדיניות הסיוע לסקטור מסוים לא לוקחת בחשבון חלק מהשפעות שלה עליו, על משפחות אחרות ועל הציבור כולו.

עד כמה שזה ייראה מפליא, לדברי שראל וגייבל, לא נעשו עבודות מחקר דומות קודמות, באקדמיה או במוסדות הממשלתיים הרלוונטיים, שניסו לפרט ולכמת את ההטבות למשפחות חד-הוריות, ולכן עבודתם היא הראשונה שעוסקת בנושא.

3

על-פי נתוני הביטוח הלאומי, נכון לשנת 2017 חיו בישראל כ-150 אלף משפחות חד-הוריות. מתוך כלל המשפחות החד-הוריות, כ-22 אלף קיבלו השלמת הכנסה בסכום של כ-2,400 שקל לחודש. כמו כן, כ-14 אלף משפחות קיבלו דמי מזונות מביטוח לאומי בסכום ממוצע של כ-2,000 שקל בחודש (יש חפיפה של כ-18% בין מקבלות הבטחת הכנסה לבין מקבלות מזונות), כך שכ-30 אלף משפחות קיבלו הבטחת הכנסה או דמי מזונות.

בתחום הסיוע בדיור, מתוך אוכלוסיית המשפחות שקיבלו הבטחת הכנסה או דמי מזונות, כ-16 אלף משפחות התגוררו בדיור ציבורי ודמי השכירות הממוצעים שהן שילמו היו 400 שקל בחודש עבור מגורים ותחזוקה. שווי הטבה החודשי הממוצע, על-פי נתוני המחקר, עומד על כ-2,800 שקל. הסיוע הנגזר מקבלת זכות לדיור ציבורי נמשך לעיתים קרובות לכל החיים, מכיוון שרבים מהדיירים בדיור הציבורי קונים לבסוף את הדירה בהנחות המגיעות לכ-90% משוויה, וגם אם אינם רוכשים את הדירה כמעט בלתי אפשרי לפנותם ממנה. כלומר, משפחות חד-הוריות רבות ימשיכו לקבל סיוע של אלפי שקלים בחודש לצמיתות, גם אם מצבן הכלכלי ישתפר בעתיד באופן מהותי וגם לאחר שילדי המשפחה יתבגרו ויתפרנסו בעצמם.

כיום עומדת על הפרק הצעה להרחיב במידה ניכרת את תנאי הזכאות, כאשר משרד הבינוי והשיכון מציע להרחיב את הזכאות לעוד 2,850 משפחות חד-הוריות המקבלות דמי מזונות ובנוסף לכך לעוד 3,860 משפחות המשתכרות שכר נמוך, אשר חלקן במעמד של חד-הוריות.

מבין המשפחות החד-הוריות שאינן מתגוררות בדיור הציבורי, כ-26 אלף ומעלה משפחות קיבלו סיוע חודשי בשכר דירה, כאשר הסיוע עמד על כ-1,000 שקל בחודש. כמו כן, כ-161 אלף משפחות חד-הוריות קיבלו סיוע במשכנתאות ממשרד השיכון, אולם לא ברור כיצד להעריך את השווי הכלכלי של ההטבה הזו. העבודה שעשו שראל וגייבל משקללת את ההטבות הללו והטבות נוספות אחרות בתחום הלימודים, המיסוי ועוד.

  ההטבות העיקריות שמשפחה חד-הורית זכאית להן:

4

בסופו של דבר, מסביר המחקר, ההיגיון הכלכלי הוא שתמריצים מכל סוג שהוא מעודדים להתנהג בצורה מסוימת, והם מספקים כמה דוגמאות טריוויאליות: קנסות חניה מעודדים נהגים שלא להחנות שם, מבצעים בסופרמרקטים למוצר מסוים מעודדים את הצרכנים לרכוש אותו ועוד. לכן, כשמעניקים קצבאות או הטבות כלשהן ייתכן שאותו מקבל קצבה עשוי לבחור שלא לעבוד כלל, או לעבוד בהיקף נמוך, כך שההכנסות לא תעבורנה את הסף המותר. כמובן שלהחלטות אלו תהיינה השלכות על שיעורי ההשתתפות בתעסוקה, ועל היקף המשרות שיבחרו המועסקים. לכן, קובע המחקר, בעולם שבו מובטחת הכנסה מוגדלת לאנשים שבוחרים לחיות מחוץ למסגרת זוגית, אפשר בהחלט לצפות ששיעור האנשים שיבחרו לחיות מחוץ למסגרת זוגית יהיה גבוה לעומת מצב שבו לא היו מקבלים הכנסה מוגדלת.

שראל וגייבל קובעים כי הדיונים המתקיימים בנוגע להרחבת ההטבות למשפחות חד-הוריות מתעלמים מהקשר האפשרי שבין רמת הקצבאות וההטבות לבין הבחירה להיות הורה עצמאי, בעוד שננקטת זהירות רבה לא ליצור מצב שבו להורה עצמאי "משתלם" לא לצאת לשוק העבודה או להפחית באופן משמעותי את היקף שעות העבודה.

בפני משפחה עם ילדים ניצבות מספר ברירות: מעמד של משפחה חד-הורית, משפחה עם שני הורים בזוגיות, משפחה עם שני הורים המתחזה למשפחה חד-הורית (בהינתן רמת אכיפה מוגבלת). המחקר קובע כי הבחירה באפשרות הראשונה והשלישית מגדילה באופן משמעותי את ההכנסות מהטבות ומגמלאות בסכומים משמעותיים מאוד. "למעשה, בכל אחד מהתרחישים לא קיים מצב שבו יש תמריץ כלכלי חיובי גם לאישה וגם לגבר לבחור בזוגיות", נקבע בנייר העמדה.

5

המחקר עושה סימולציות והשוואות בין ההכנסות של שתי נשים ושני גברים בשני מצבים: מצב של חיים בנפרד לעומת מצב שבו הם חיים בזוגיות. בכל החלופות, על-פי המחקר, לא קיים מצב שבו עדיף גם לאישה וגם לגבר לחיות בזוגיות. יתר על כן, ככל שההכנסה של הגבר עולה, כך הצניחה ברמת החיים שלו כתוצאה מבחירה בזוגיות נהיית יותר דרמטית. לעומת זאת, ככל שההכנסה של הגבר נמוכה יותר, רמת החיים של האישה נפגעת יותר כתוצאה מבחירה בזוגיות. אגב, לפי החישובים שהם עשו סך ההטבות החודשיות של אם חד-הורית ששכר הברוטו שלה הוא כ-2,500 שקל לחודש מגיע לכ-5,700 שקל, ואילו אם חד-הורית שמרוויחה כ-5,000 שקל ברוטו מגיעה לכ-4,500 שקל בחודש.

המסקנה של ההשוואות היא חד-משמעית: "שווי סך ההטבות המוענקות למשפחות חד-הוריות מסתכם במהלך עשור אחד במאות אלפי שקלים, וזאת בחישוב שמרני", נכתב בסיכום. "כתוצאה מכך, התמריץ של הזכאים להטבות להימנע מקשר זוגי (או להסתיר אותו מהרשויות) הוא משמעותי מאוד, במיוחד עבור הורים עצמאים בעלי הכנסה נמוכה יחסית. כמובן שההיקף הנרחב של ההטבות עשוי גם להשפיע על בחירתן של משפחות דו-הוריות להפוך לחד-הוריות, או להעמיד פנים שהן הפכו לחד-הוריות".

לאורך כל המחקר חוזרות הרמיזות הדי מפורשות שיש כאלה המעדיפים להסתיר את הקשר הזוגי מהרשויות או להעמיד פנים שהם הפכו למשפחות חד-הוריות, בגלל האכיפה המוגבלת. אני משוכנע ששראל וגייבל צודקים בהערכתם: יש בהחלט העמדת פנים בכל תחום הקצבאות בישראל ואיש אינו יודע את היקפה המדויק, אבל עלות העמדת הפנים בכל תחום הקצבאות עלולה להסתכם במיליארדי שקלים לשנה.

6

מי שמרים גבה על ההתמקדות במשפחות החד-הוריות, בטענה שיש עיוותים הרבה יותר גדולים וחמורים כמו פנסיה תקציבית של עשרות אלפי שקלים בחודש לגמלאים בשירות הציבורי ועוד, צודק אבל גם מטעה. עיוות אינו קשור לעיוות. כל עיוות דורש טיפול, ייתכן שעיוות הקצבאות של העמדת פנים הוא דווקא עיוות יחסית גדול, משום שהוא עשוי לפנות מיליארדי שקלים למי שבאמת צריך את הקצבאות ולא מעמיד פנים. 

סל ההטבות וההנחות למשפחות חד-הוריות: מקצבאות השלמת הכנסה, דרך סיוע בדיור ציבורי ועד הנחות בארנונה

א. בשנת 1992 הוגדר לראשונה כלל הסיוע הסוציאלי שסעיפו העיקרי היה קצבת הבטחת הכנסה בשיעור מוגדל למשפחות חד-הוריות. בנוסף לכך, הובטחו במסגרת החוק שורה של הטבות נוספות: מענק לימודים שנתי עבור כל ילד ללא מבחן הכנסות (נכון להיום הסכום השנתי לכל ילד הוא 1,006 שקל, קדימות בקבלה למסגרות חינוך עבור הילדים ועוד). רבות מהמשפחות שנכללו בהגדרת החד-הוריות בשנת 1992 היו זכאיות להטבות משמעותיות לפני חקיקה זו. קצבאות סיוע לאלמנות נקבעו בחוק הביטוח הלאומי עוד בשנת 1953, ולימים זכו אלמנות גם לקצבת הבטחת הכנסה בשיעור מוגדל. יחד עם זאת, היקף קצבת הבטחת הכנסה שהועברה להן עד שנת 1992 היה רק בשיעור רגיל.

בשנים 2002-2004 הקצבה צומצמה במקביל לקיצוץ קצבאות נוספות במסגרת התוכנית הכלכלית שהוביל שר האוצר דאז בנימין נתניהו. אלא שמאז עלו לדיון הצעות חדשות לתוספת הטבות עבור המשפחות החד-הוריות, ורבות מהן מתקבלות ומיושמות בחקיקה.

ב. הסיוע במימון במסגרות חינוך לילדים: הורה עצמאי העובד או לומד בהיקף של 20 שעות שבועיות לפחות זכאי לסבסוד עלויות מימון מעונות יום, משפחתונים, צהרונים, סל-שעות וקייטנות. היקף הסבסוד תלוי משתנים רבים ועשוי להגיע לסכומים חודשיים משמעותיים למדי.

ג. סיוע בדיור: משפחה חד-הורית זכאית לסיוע בשירותי דיור בשלוש צורות - דיור ציבורי, משכנתא מסובסדת או סיוע בשכר דירה. הטבה זו מותנית בקבלת קצבת הבטחת הכנסה מביטוח לאומי וכפופה למבחן כושר השתכרות. סיוע בשכר דירה ניתן בהתאם לרשימת יישובים שמפרסם משרד הבינוי והשיכון ושיעורו עומד על 95% ממחיר השכירות.

ד. נקודות זיכוי במס הכנסה: הורה עצמאי זכאי לנקודת זיכוי במס הכנסה ללא תלות במספר הילדים, כל עוד יש לו לפחות ילד אחד מתחת לגיל 19.

ה. במקביל לתוכנית ההבראה בשנת 2003, קודמה תוכנית לשילוב הורים עצמאים בשוק העבודה. במסגרת התוכנית הובטחו מענקים לאימהות חד-הוריות בסכומים שנעו בשלב ראשון בין 3,600 ל-9,600 שקל. לאותן זכאיות ניתן בשלב שני מענק גם בשנה העוקבת שהגיע עד 7,200 שקל ובתנאים מקלים יותר. כמו כן, כדי לעודד מעסיקים להעדיף קליטה לעבודה של אימהות חד-הוריות, ניתנו גם להם סובסידיות משמעותיות.

ו. תוספת של 8 ימי מחלה ילד לשנה: תוספת של 4 ימים בהתחלה תוקנה בהמשך ל-8 ימים.

ז. הנחה בתשלומי ארנונה ברשויות המקומיות: הורה עצמאי זכאי להנחה של עד 20% בארנונה בכל רשת מקומית ללא מבחן הכנסה. בנוסף, הורה עצמאי עשוי לקבל הנחה גבוהה מזו דרך ועדת חריגים ברשויות המקומיות.

ח. הנחה בחשבון החשמל: הורה עצמאי שמקבל הבטחת הכנסה ולו שלושה ילדים ומעלה זכאי ל-50% הנחה על 400 קוט"ש ראשונים בכל תקופת חשבון הדו-חודשי.

ט. בשנת 1998 תוקן חוק הבטחת הכנסה כדי להעניק קצבת הבטחת הכנסה לכל המשפחות החד-הוריות שילדיהן מעיל גיל 18 ומתחת לגיל 22 ונמצאים במסגרות קדם-צבאיות, בשירות סדיר, בשירות לאומי או בעתודה אקדמית. יחד עם זאת, באותו תיקון הוגבלה קבלת הבטחת הכנסה להורים שילדיהם גרים עמם, ולא רק, כפי שקבע חוק הסיוע, למשפחות חד-הוריות שילדיהם נמצאים בחזקתן.

י. בשנת 1998 הוקלו תנאי הזכאות לסיוע במסגרות חינוך לילדים למשפחות חד-הוריות, כך שחישוב ההכנסה לנפש לוקח בחשבון מחצית מהכנסת ההורה ומתייחס למשפחה זו כאילו יש לה ילד נוסף (נפש נוספת, בלשון החוק).

י"א. בשנת 2008 התאפשרה קבלת קצבת הבטחת הכנסה להורים עצמאים שלומדים במוסד להשכלה גבוהה, כאשר הם עובדים ולומדים בהיקף של 40 שעות שבועיות.

י"ב. בשנת 2016 הותקנה הוראת שעה שבה במקביל להגדלת סכומי הבטחת ההכנסה עבור הורים עצמאים, הם יהיו זכאים גם למענק עבודה (מס הכנסה שלילי) בהיקף מוגדל, כאשר ברמות השתכרות שבהן קיימת זכאות כפולה ההטבות תקוזזנה.