ביהמ"ש העליון: תוכנית מתאר ארצית מפורטת עשויה לחייב בהיטל השבחה

בשורה לרשויות המקומיות בכל הקשור לגביית היטלי השבחה מבעלי קרקעות: פסק דין חדש של בית המשפט העליון קבע לראשונה כי תוכנית מתאר ארצית מפורטת עשויה לחייב בעל קרקע (או חוכר) בתשלום היטל השבחה. זאת, משום שאישורה הוביל לעליית שווי המקרקעין שבבעלותו.

נראה כי הבשורה המשמעותית מפסק הדין היא הפרשנות המרחיבה והתכליתית שנותן בית המשפט למונח "תוכנית" בחוק התכנון והבנייה. אם עד היום נהגו בתי המשפט לפרש מונח זה ככולל בתוכו תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מפורטת בלבד, כעת נקבע כי "תוכנית", המחויבת בתשלום היטל השבחה, כוללת גם תוכנית מתאר ארצית מפורטת, שמכוחה ניתן להוציא היתרי בנייה.

השופט (בדימוס) אורי שהם הוא זה שכתב את ההלכה החדשה, בהסכמת השופטים נעם סולברג ודוד מינץ.

היטל השבחה של 180 מיליון שקל

עניינו של פסק הדין העקרוני בשומת היטל השבחה בסך 180 מיליון שקל שהוציאה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריית אתא לחברות הגז פז גז, החברה האמריקאית לגז וסופר גז. שומת היטל ההשבחה הוצאה ביחס למקרקעין שעליהם יושבות חוות הגז בהן מאחסנים ומפיצים לכל אזור הצפון גז פחמימני מעובה (גפ"מ), הידוע יותר בכינויו גז בישול.

על אותן חוות גז אישרה המועצה הארצית בשנת 2000 את תוכנית מתאר ארצית 32 (תמ"א 32) לטיפול במשק הגפ"מ, אשר ייעדה את חוות הגז לסגירה. באפריל 2006 אושרה תמ"א 32/ג (תוכנית השינוי), אשר ביטלה הלכה למעשה את תמ"א 32, ואפשרה להותיר את חוות הגז במקומן "לזמן מוגבל", שלא הוגדר בתוכנית, ובכפוף למילוי תנאים שונים, שכללו בין היתר הטמנה של מכלי הגז.

חוות-הדעת השמאית קבעה, בין היתר, כי תמ"א 32 היא תוכנית פוגעת, וזאת מכיוון שהיא מעמידה את חברות הגז בפני אי-ודאות לגבי תקופת הזמן שבה הן יוכלו להמשיך לפעול, וכן מטילה עליהן ביצוע פעולות הכרוכות בעלויות כספיות ניכרות. מן העבר השני נקבע כי תוכנית השינוי היא תוכנית משביחה, שכן מטרתה ליצור אתר חדש אשר יתפקד לטווח ארוך.

כשנתיים לאחר מכן הגישו חברות הגז לוועדה המקומית בקשות לקבלת היתרים להטמנת המכלים. עם מתן ההיתרים, ולאור עמדתה של הוועדה המקומית כי תוכנית השינוי השביחה את ערך המקרקעין, הוציאה הוועדה לחברות הגז שומות לתשלום היטל השבחה בסך 180 מיליון שקל.

עם קבלת השומות הגישו חברות הגז עררים לוועדת הערר לפיצויים ולהיטלי השבחה בגין חיובן בהיטל השבחה. בנוסף ביקשו חברות הגז מהוועדה המקומית לדון בתביעות שהגישו בעבר לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק, ומשזו סירבה, הגישו ערר גם על החלטה זו.

ב-2011 החליטה ועדת הערר כי מאחר שהתוספת השלישית לחוק מטילה חבות בהיטל השבחה בכל מקרה של עליית ערך המקרקעין עקב אישור תוכנית מפורטת; ותוכנית השינוי כוללת הוראות של תוכנית מפורטת - הרי שחברות הגז מחויבות בתשלום היטל השבחה (ההחלטה הראשונה).

הצדדים ערערו לבית המשפט המחוזי בחיפה, אשר בפסק דין מ-2014 דחה את עמדת הוועדה המקומית וקיבל את עמדת חברות הגז.

בית המשפט קבע, בין היתר, כי חברות הגז זכאיות לפיצוי בגין ירידת ערך המקרקעין בעקבות אישור תוכנית המתאר הארצית; וכי אישור תוכנית השינוי אינה אירוע משביח. בית המשפט נדרש גם להחלטתה הראשונה של ועדת הערר, וקבע בניגוד לה כי תמ"א הכוללת הוראות של תוכנית מפורטת אינה בגדר "תוכנית מפורטת", כמצוין בחוק.

"תורת הפרשנות התכליתית"

הפרשה העקרונית המתגלגלת בערכאות השונות כבר לא מעט שנים - הגיעה כאמור עד לבית המשפט העליון.

העליון קבע עוד כי התכלית הסובייקטיבית המובהקת של החיוב בהיטל "היא הגשמת עיקרון הצדק החלוקתי במובנו הרחב". זאת, כאשר התעשרות בעל המקרקעין (או חוכרם) עקב אישור התוכנית המשביחה, "אינה משמשת אך למימון עלויות ייזום ותכנון התוכנית, אלא מממנת גם את עלויות ביצועה של התוכנית ופיתוחה, וכן עשויה לממן פעילויות...אשר נועדו לרווחת הקהילה בתחום הרשות המקומית בה מצויים המקרקעין".

לאור האמור נקבע כי הפרשנות הלשונית שנתן השופט סוקול פוגעת בעיקרון הצדק החלוקתי, סותרת את הפרקטיקה הנוהגת ומבטאת פירוש דווקני וצר, אשר מוביל "לתוצאה בלתי שוויונית ובלתי ראויה, הגם שלשון החוק מאפשרת אחרת", ומשכך יש לדחותה, קבע השופט שהם.

את הוועדה המקומית לתכנון ובנייה קריית אתא ייצגו עורכי הדין אילה סגל גבסי ודרור לביא אפרת. את חברות הגז ייצגו עורכי הדין שלום זינגר ואיל גור.

"היטלי השבחה גם להטמנת אשפה ובמתווה הגז"

הבשורה בפסק דין פז גז, אומרים מומחים בתחום, היא באימוץ הפרשנות התכליתית על-ידי בית המשפט העליון.

עו"ד ענת בירן, בעלת משרד בתחום, טוענת כי פסק הדין "הגיוני ועושה סדר". זאת, בין היתר, לאור העובדה שתוכנית השינוי מכוחה ניתן להוציא היתרי בנייה "ייתרה את הצורך בהגשת תוכנית מפורטת".

החיסרון לדבריה בפסק הדין נעוץ, בין השאר, בעובדה ש"לא ניתן להתנגד לתוכנית מתאר ארצית עם הוראות מפורטות". וזאת, בשונה מתוכנית מפורטת שלה ניתן להתנגד. 

מי שמסכימה לקביעה אחרונה זו היא עו"ד אילנה בראף-שניר, שותפה במשרד הררי-טויסטר. לדבריה, "פסק הדין הוא נכון, ראוי וסביר", בעיקר "בגלל הפרשנות התכליתית שבחר בית המשפט העליון ליישם, במסגרתה העדיף לתת פרשנות לשונית מרחיבה להוראות החוק, על פני פרשנות דווקנית וצרה".

עו"ד בראף-שניר סבורה כי לפסק הדין יהיו "השלכות ספציפיות בנוגע לכל תוכנית מתאר ארצית שחלה על מתחמים ספציפיים ושמכוחה ניתן להוציא היתרי בנייה". לטענתה, אנו צפויים לראות שומות המחייבות בהיטלי השבחה גם "במתווה הגז, וגם בנוגע להטמנת אשפה, ובעצם לכל תוכנית מתאר ארצית הכוללות מתחם ספציפי, שמכוחה ניתן להוציא היתר בנייה".

לפי עו"ד הלל גלקופ ממשרד כהן, וילצ'יק, ניתן לזהות את פסק הדין "כשלב נוסף במגמה הולכת וגוברת של המחוקק, ושל בתי המשפט, לפיה הן תשלום היטל השבחה והן תביעה פיצויים לפי סעיף 197 בגין ירידת ערך יתגבשו לאחר הליך תכנוני קונקרטי ביחס למקרקעין".

גלקופ מסביר כי "באופן דומה, אך לא זהה, לפסק דין 'פז גז' נקבע כבר קודם לכן, בפסק דין נוסף של העליון, כי עילה לתביעה לפי סעיף 197, עקב אישור הקמת מתקן שידור לפי תוכנית מתאר ארצית, תתגבש רק עם מתן היתר הבנייה, מכיוון שרק בשלב זה הופך הנזק לקונקרטי דיו".

לדבריו, "מגמה זו, כמנהגו של עולם, פועלת לעתים לטובת הוועדות המקומיות ולעתים לטובת בעל המקרקעיןך ויש לדון בכל מקרה לגופו".