חוק עתיק והתנגדות נתניהו: האם ניתן לפקח על תעמולה באינטרנט?

היועץ המשפטי לממשלה צפוי להגיש את עמדתו ביום ה' בנוגע לעתירה שהגישו בשבוע שעבר עורכי הדין שחר בן מאיר ויצחק אבירם לוועדת הבחירות המרכזית, המבקשת להחיל את חוקי תעמולת הבחירות גם על תעמולה באינטרנט. העתירה מבקשת מיו"ר ועדת הבחירות המרכזית, השופט חנן מלצר, להוציא צו מניעה שיאסור על הסיעות המשתתפות בבחירות הקרובות, או על גופים שפועלים בשמן, בתשלום או לא בתשלום, לפרסם כל פרסום, הודעה, תגובה, טוקבק או 'לייק' שאינו נושא את שם הסיעה או המועמדים אשר מטעמם הוא התפרסם. בנוסף, מבקשים העותרים לאסור בצו על ביצוע תשלום על ידי הסיעות לכל גוף שיעשה זאת מטעמן או בשמן. העתירה מבקשת להחיל בצו כל פרסום ברשתות החברתיות, בהודעות SMS ובתכנות מסרים מיידים.

"אחד הלקחים העיקריים מהבחירות בארה"ב ב-2016 היה ההשפעה הרבה שיש לרשתות החברתיות על הבחירות. דיברנו על זה כבר מזמן, אבל חוק דרכי תעמולה וקביעת גילוי נאות חלים רק 90 יום לפני הבחירות. לכן, ברגע שהודיעו על הבחירות לכנסת - הגשנו מיד את העתירה", אמר עורך הדין בן מאיר בשיחה עם "גלובס". ואכן, לאור פרשת קיימברידג' אנליטיקה, בקשת העותרים נשמעת טריוויאלית, הרי ניסיונות השפעה על הבחירות באמצעות הרשתות החברתיות כבר לא נחשבים לתופעה חדשה בעולם, וגם לא בישראל. ניסיונות השפעה כאלה נעשים באמצעות הפעלת בוטים אוטומטיים וחשבונות מזויפים, או באמצעות הפצת מסרונים והודעת וואטסאפ ממען אנונימי, שמפיצים סיפורים חדשותיים שקריים ("פייק ניוז"), מביעים תמיכה במועמד אחד ופוגעים במוניטין של יריבים.

 החוק מתייחס לאמצעים לפרסום מודעות תעמולה:

אלא שעד היום, חוק הבחירות (חוק דרכי תעמולה) בישראל, שנועד לוודא כי התעמולה תתקיים באופן הגון בכל אמצעי התקשורת והמדיה, לא חל כלל על תעמולה באינטרנט. החוק נחקק ב-1959, שנה בה עוד לא הייתה בישראל טלוויזיה. החוק התייחס לתעמולת בחירות ברדיו, במודעות מודפסות ובכלי טיסה ושייט. עם התפתחות המציאות הטכנולוגית והחברתית השתנה גם החוק: ב-1969 התווסף סעיף שקבע הנחיות לשידורי התעמולה בטלוויזיה הישראלית; ב-1998 נקבע הסדר לשידורי תעמולה בבחירות לרשויות המקומיות בתחנות הרדיו האזוריות; וב-2002 הוסדר נושא פרסום סקרי בחירות.

בחודש יולי ועדת החוקה הביאה לאישור הכנסת הצעת חוק שהייתה אמורה להחיל את חובת השקיפות בתעמולה גם על טוקבקים בתשלום. אולם נתניהו הורה לשרת המשפטים איילת שקד, וליו"ר ועדת החוקה, ניסן סלומינסקי, לעצור את קידום הרפורמה.

ד"ר תהילה שוורץ אלטשולר מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, שחקרה את הנושא ומעורבת במהלכי החקיקה בכנסת, אומרת באכזבה: "נתניהו התערב פעמיים בחקיקה שנוגעת למדיה הדיגיטלית: פעם ראשונה כשעצר את חוק הפייסבוק ברגע האחרון, ופעם שניה כשאמר למיקי זוהר לעצור את חוק הפורנו במתכונת הרחבה. בעצם נתניהו מייצג פה עמדה ליברלית שאומרת 'הסירו ידיכם מהאינטרנט'. אבל לעומת זה הוא מקים מערך סייבר ומקדם את חוק הסייבר שנותן לגוף חדש דמוי שב"כ סמכויות ריגול נרחבות בעולם הדיגיטלי אחרי האזרחים, כולל סמכות לעסוק בנזקי סייבר לא מוחשיים כמו השפעה על תודעה. ומצד שני יש הקפאה של כל דבר שנוגע לחקיקת תעמולה. כלומר הוא משאיר לעצמו יכולת לעשות מניפולציות על דעת הקהל".

לפני כשבועיים, התפרסם ב'הארץ' כי לפי הערכות של גורמים פוליטיים, נתניהו בלם את הרפורמה משום שהסתייג מסעיפי החוק וחשש שיפגעו בקמפיין שינהל לקראת הבחירות הקרובות. כבר ב-2012 התפרסם בכלי התקשורת כי מרבית הלייקים לעמוד הפייסבוק של נתניהו אינם מישראל, אלא מגיעים ממדינות מהן מגיעים פעמים רבות לייקים בתשלום, דוגמת אינדונזיה. בנובמבר 2018, הבלוגר נעם רותם חשף יחד עם שותפו יובל אדם רשת בוטים שפעלה בטוויטר והפיצה תוכן שתמך בנתניהו, אליה הליכוד הכחיש כל קשר.

חוק תעמולת הבחירות אינו עדכני לימינו אנו

הצעת החוק שנבלמה הובאה לכנסת על ידי ועדת החוקה בעקבות המלצות ועדת בייניש, אשר הוקמה לקראת הבחירות לכנסת ה-20. הוועדה, ברשות נשיאת בית המשפט העליון בדימוס, דורית ביניש, נועדה להתאים את חוק תעמולת הבחירות לימינו אנו. הוועדה דנה בסעיפים שונים של החוק דוגמת איסור על תעמולה בתקופה של 60 ימים לפני מועד הבחירות, וכן בחוסר הרלוונטיות שלו לעידן האינטרנט.

"מתברר כי דיני תעמולת הבחירות אינם מתמודדים עם המציאות התקשורתית הנוכחית וההתפתחויות הטכנולוגיות התכופות, ובעיקר עם המקום שתפסו במהלך השנים האחרונות טכנולוגיות האינטרנט, המובייל והרשתות החברתיות. מצד אחד הטכנולוגיות הללו מאפשרות לכל אחד לצפות בתשדיר או בתעמולת בחירות אף אם אלה נאסרו להקרנה בטלוויזיה, ומצד שני מאפשרות לכל אחד לייצר תוכני תעמולה הנגישים לציבור במרחב האינטרנט והרשתות החברתיות", נכתב בדוח הוועדה. על כן, "הועדה ממליצה להחיל את הוראות החוק המהותיות גם על מרחב האינטרנט והרשתות החברתיות".

לאחר שנתניהו הורה להוריד את החוק שהתבסס על מסקנות הוועדה משולחן הכנסת, עורכי הדין בן מאיר ואבירם עתרו לועדת הבחירות כדי שזו תפקח על תעמולה באינטרנט מכוח סמכותה לפקח על תעמולת בחירות באשר היא. הוועדה נתנה ליועמ"ש אורכה להגיש את עמדתו עד ליום ה' הקרוב, ובשבוע הבא צפוי להתקיים דיון בעתירה. עד כה, שלוש סיעות הגישו תגובות לוועדת החוקה: סיעת מרצ הביעה תמיכה; סיעת יש עתיד תמכה בבקשה עם הסתייגויות מהניסוח שלטעמה היה כללי מדי; וסיעת ישראל ביתנו התנגדה, משום שלטעמה לא יהיה ניתן לאכוף אותה באופן יעיל ושוויוני, ומבלי שזה יפגע בחופש הביטוי של אנשים אנונימיים ועצמאיים.

התנגדות נוספת לעתירה, לפי עורך הדין יהונתן קלינגר, העוסק בתחום הטכנולוגיה והמידע, היא שאין ביסוס חוקי שיתן סמכות לוועדה בכל הנוגע לתעמולה באינטרנט. "אני לא רואה איך ועדת הבחירות מקבלת את העתירה, משום שסמכויות ועדת הבחירות לא יאפשרו לאכוף את זה. חוק התעמולה היום הוא ספציפי מאוד מאוד ומתייחס לכל מדיה והמגבלות שלה. כל עוד המילה 'אינטרנט' לא נכתבה בו - החוק הזה פשוט לא חל שם. לכן, בלי לתקן את החוק זה לא יוכל לקרות", הוא אמר.

לפי טענה זו, במצב הנוכחי, סמכויות האכיפה של ועדת הבחירות המרכזית מוגבלות מאוד. אמנם בחוק הבחירות ודרכי תעמולה יש כלי אכיפה כמו קנסות והוצאת צווים להסרת תוכן פוגעני, אלא שהחוק אינו מחיל את הסמכויות האלה על תחום הדיגיטל. סעיף 13 בחוק התעמולה היה עשוי להיות פתח לתקווה, שכן הוא מאפשר ליו"ר ועדת הבחירות לפסול תשדירים על רקע חוסר הוגנות, אולם פסק דין של בית המשפט העליון קבע תקדים, לפיו יו"ר ועדת הבחירות יכול לטפל רק במה שהחוק מסמיך אותו במפורש.

עם זאת, את העותרים לא מדאיגה הטענה כי לוועדת הבחירות אין סמכות בנושא. עורך הדין בן מאיר אומר: "בבחירות הקודמות היה הסיפור של V15, ובמסגרת הדיון בעתירה בנושא, עלתה השאלה אם יש ליו"ר ועדת הבחירות סמכות על תעמולה באינטרנט. עמדת היועמ"ש הייתה שלא, אבל עמדתו נדחתה על ידי השופט סלים ג'ובראן". אני מתאר לעצמי שהיועמ"ש מבין את המצב המשפטי, ולא יתנגד פעם נוספת. בכל אופן, אנחנו מצפים לקבל את הצו".

החוק נדרש, גם אם יהיה קשה לאכפו

עוד קודם לדיון בעתירה הנוכחית, ועדת הבחירות המרכזית, מערך הסייבר הלאומי וגופים ממשלתיים נוספים ניהלו בחודשים האחרונים מגעים עם ראשי מחלקת קשרי הממשל של פייסבוק. בישיבת ועדת המדע והטכנולוגיה שהתקיימה בחודש אוקטובר האחרון, ראש תחום מדיניות בפייסבוק ישראל, ג'ורדנה קוטלר, אמרה כי הרשת החברתית פועלת למניעת הטיה וזיוף בכל מדינה שבה מתקיימות מערכת בחירות, ועל כן נערכת זמן רב מראש. פייסבוק אף יזמה אז מפגשים עם יו"ר ועדת הבחירות השופט חנן מלצר, ועם מנכ"לית ועדת הבחירות עו"ד אורלי עדס.

גוף נוסף המעורב בעניין התעמולה ברשת הוא מבקר המדינה. בישיבת סיכום פעילות הועדה לביקורת המדינה בכנסת ה-20, שנערכה בשבוע שעבר, אמר המבקר, השופט בדימוס יוסף שפירא, כי כבר במערכת הבחירות הקרובה - ולא רק אחריה - יערוך משרדו ביקורת במרחב הסייבר, ובכלל זאת יעסוק בחשבונות מזויפים ובוטים, וכן בשאלות הנוגעות למימון בחירות והתמודדות בפריימריז.

מעבר לשאלת הסמכות של הגורמים השונים, שאלת השאלות היא יכולת הטיפול בבעיית הפרסומים האנונימיים, שעלפי רוב הם פוגעניים ושקריים ואין דרך לדעת מי עומד מאחוריהם. לדברי ד"ר שוורץ אלטשולר, הדרך להתמודד איתם היא על ידי הכלל 'עקוב אחרי הכסף'. כמו פרשיות ההאקרים הרוסיים, שהתגלו לאחר שנבדק מי שכר את שירותי פייסבוק כדי להפיץ את המסרים במערכת הבחירות האמריקאית, כך בישראל תוכל המשטרה לדרוש לקבל לידיה את פרטי החשבונות של מזמיני הקמפיינים הפוגעניים, לפחות אלה שיש בהם עבירה פלילית.

אך האם המשטרה תעשה זאת? בבחירות המקומיות לעיריית ירושלים הגיש המועמד עופר ברקוביץ' מספר תלונות לעיריית ירושלים על קמפינים מכפישים ושקריים שהופצו כנגדו. המתלוננים לא קיבלו עד כה מידע מה עלה בגורל התלונות, אם התקיימה חקירה ואם נמצאו אשמים.

אפילו השאלה אם משטרת ישראל ערוכה להתמודד במישור הארצי עם סכנות מערכת הבחירות הנוכחית נותרת ללא תשובה. דובר מחלקת חקירות ארצית אמר כי הנושא נמצא בדיונים ובתוך כמה שבועות תחליט המשטרה מה דרכי הפעולה שלה. שאלנו גם את פייסבוק האם המשטרה קיבלה או עתידה לקבל ממנה פרטים על זהות הגורם המשלם עבור קמפיינים פוגעניים, שקריים או מוליכי שולל למיניהם. התשובה של פייסבוק: "אנחנו לא מפרטים לגבי העבודה שלנו עם גורמי אכיפת החוק".

ד"ר שוורץ אלטשולר אומרת שמתוך הבנת הבעיות הכרוכות באכיפה במרחב האינטרנטי מתקיים כעת ניסיון לייצר הסכמה לא פורמלית בין המפלגות: "כשאין חקיקה האכיפה צריכה להיעשות בקטע הלא פורמלי שלפעמים יכול להיות יותר אפקטיבי". לפי הצעתה המפלגות יסכימו על עקרונות מרכזיים כמו איסור הטעיה בתשדירים ואיסור על הפנייה ישירה של מסר לגולש מסויים. כמו כן יתחייבו המפלגות הדדית שאם תהיה עבירה על הסכמות אלה, תוכל ועדת הבחירות המרכזית לדון בהן על בסיס סעיף 13 לחוק התעמולה.

עו"ד בן מאיר סבור שקשיים באכיפה אינם סיבה מספקת לוותר על חקיקה ולהסתמך על אמון בלבד. "זה באמת נכון שאם נקבל צו לא יהיה אפשר לוודא אותו ב-100%, אז מה? יש גם אנשים שעוברים את המהירות המותרת בכביש, אז שלא יהיה חוק?".