רעידת אדמה בענף הנדל"ן: מינהל התכנון דורש להפחית דרמטית את תוספות הבנייה

הקץ לחגיגת ההקלות: מנכ"לית מינהל התכנון, דלית זילבר, יוזמת מהלך לביטול הקלות הבנייה בתוכניות בנייה חדשות, לרבות תוספת דירות מכוח תקנת שבס. 

מדובר ברעידת אדמה בענף הנדל"ן היות שקבלנים ויזמים רבים רוכשים קרקעות לבנייה, כאשר התחשיב הכלכלי עליו התבססו בעת ביצוע העסקה, כלל בתוכו אישור הקלות ותוספת דירות. מסיבה זאת בדיוק הגיעו למסקנה במינהל התכנון כי אישור הקלות בנייה, מרוקן מתוכן את ההליך התכנוני שקדם לאישור התוכנית.

"כשאני הולכת ברחוב, אני רוצה לראות בדיוק את מה שאושר - את התוכנית שלקחה בחשבון את כל ההיבטים שחשובים לחיי התושב", אומרת זילבר בשיחה עם "גלובס" ומוסיפה, "אני מתכוונת לפעול לביטול של ההקלות. מה שיאושר בסוף הדיונים, זה גם מה שייבנה". זילבר הסבירה מה עומד מאחורי הצעד אותו היא מתכוונת להוביל: "תוכניות שמתוכננות, נבחנות ומאושרות לאחר בחינה יסודית ומתן דגש לאיכות התוכנית, לטובת התושב, הרחוב והעיר, תוך שקלול כל האיזונים - מרוקנות מאלמנטים חשובים ומהותיים בהליך הרישוי דרך הליך ההקלות. הקלות אלה, באות פעמים רבות על חשבון איכות התכנון והביצוע ואף מוסיפות 'גיבנת' משמעותית ללוח הזמנים לקידום ההיתר והבנייה".

לדברי זילבר שלב הרישוי, בו ניתנות ההקלות, שאמור להיות שלב טכני וקצר הופך לארוך ומסורבל בשל ההקלות - "לא ייתכן שלאחר שתוכנית שמאושרת בוועדת התכנון, היא "תתוכנן מחדש" בשלב הרישוי. הליך הרישוי הפך לתהליך סמי תכנוני ארוך ומסורבל, עם ראייה מצומצמת בלבד שמתמקדת במגרש הבודד ולא בתמונה המלאה" הסבירה זילבר. את ביטול התקנות יפעל מינהל התכנון לממש באמצעות חקיקה, ובמידה והמהלך יאושר סופית המתכונת החדשה תחול על תוכניות שיאושרו לאחר שינוי החקיקה.

בין שמעון שבס למשה כחלון

ההקלה הפופולרית ביותר על ידי יזמים היא הקלה מכוח תקנת שבס, המאפשרת לוועדה המקומית לאשר לקבלן תוספת דירות, מבלי לקבל את אישור הוועדה המחוזית לכך. התקנה, אושרה בתחילת שנות ה-90, בשיאה של העלייה הגדולה מברית המועצות, וקרויה עם שם שמעון שבס, שכיהן באותה העת כמנכ"ל משרד ראש הממשלה, כשהרציונל מאחורי אישורה היה הצורך הדוחק בבנייה מואצת בזמן קצר.

התקנה שאושרה איפשרה לקבלנים להגיש בקשות לתוספת דירות בשיעור של עד 20% ממספר הדירות המתוכנן בפרויקט, ומבלי שאחוזי הבנייה בפרויקט ישתנו. כלומר - יותר דירות, באותו שטח בנוי, מה שהביא גם להקטנת שטח הדירות בפרויקט. אישור הבקשה להקלה ניתן להכרעתה הבלעדית של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, ובכפוף לשיקול דעתה.

בשנת 2013 הרחיב שר הפנים גדעון סער את ההקלות להיקף של עד 30% ממספר הדירות המתוכננות בפרויקט, אך הותיר את המגבלה שלא מאפשרת הגדלת אחוזי בנייה. כלומר- עוד יותר דירות באותו שטח בנוי. בדצמבר 2015 גם שר האוצר משה כחלון הרחיב את ההקלה משמעותית ואיפשר גם תוספת אחוזי בנייה של עד 20% משטח הבנייה המאושר לטובת תוספת הדירות המבוקשות במסגרת ההקלה. העדכון של התקנה המוגדלת שזכתה לכינוי "שבס כחלון" בוצע באמצעות הוראת שעה שהוארכה בחודש נובמבר האחרון עד ינואר 2020. כעת, את החגיגה הזאת, מתכוונים במינהל התכנון להפסיק, כאשר ההקלות שאותן נוהגים קבלנים לבקש, לעיתים שבועות ספורים אחרי שהתוכנית מתאשרת בוועדות התכנון כוללת לעיתים גם שינוי בקווי בניין, שינוי בגובה הבניין, שינויים בפתרונות חנייה והעברת חניות תת קרקעיות אל מעל הקרקע, וכל זאת במסלול קצר בסמכות וועדה מקומית מעל ראשן של וועדות התכנון שבחנו את התוכנית ואישרו אותה.

במינהל התכנון סבורים כי מנגנוני ההקלות והשימושים החורגים היו אמורים לאפשר גמישות תכנונית, התאמה לזמן ולמקום, אפשרות להתגבר על תוכניות שאינן מתאימות למציאות משתנה ולאפשר פרוצדורות קלות ומהירות יחסית למימוש. אך בפועל נוצר מצב בו ההקלות גדלו ותפחו והן תופסות נפח משמעותי ביותר בתהליך הרישוי שהיה אמור לשקף אך ורק אלמנטים תכנוניים משמעותיים ולא תכנון מחודש.

כיצד ה"שבס" הפך לחגיגה? התשובה מצויה כאמור בעלית מחירי הדירות, כאשר כל דירה נוספת, היא ביצת זהב. הדבר נכון גם אם על אותו תא שטח של דירת 4.5 חדרים, מבקש הקבלן לבנות שתי דירות 3 חדרים, שהתמורה בגינן גבוהה יותר. אישור בקשות להקלות מכוח תקנת שבס, נתון כאמור לשיקול דעתה של הרשות המקומית. חלקן המועט הודיעו בעבר שהן מתנגדות לתקנה, אך הרוב המכריע קיבלו בברכה את המתכונת, כך שקבלנים מלכתחילה מחשבים את ההיתכנות הכלכלית של פרויקט, באישור תוספת הדירות. דוגמאות יש למכביר ובכל עיר. ולהמחשה נזכיר כמה מהשנים האחרונות. ב-2014 זכתה חברת גינדי החזקות במכרז לבניית 895 דירות בשכונת כרמי גת שבקרית גת. לאחר בקשת שבס, בנתה החברה 1,128 דירות, קרי תוספת של 25%. חברת אפריקה ישראל מגורים זכתה בדצמבר 2016 במכרז של מחיר למשתכן בגליל ים הרצליה, המכרז כלל קרקע ל- 526 יחידות דיור, ולאחר בקשה לתוספת שבס הוקמו 663 דירות - תוספת של 26%. והנה דוגמא מחריש, שם זכתה חברת שפיר במכרז "תכנן ובנה" בדצמבר 2017 כאשר התב"ע שאושרה התירה הקמת 1194 יחידות דיור. לאחר אישור תוספת שבס מספר הדירות הוגדל ל- 1524, ובאחוזים - תוספת של 28%.

בין הסיבות לביקורת שספגה תקנת שבס היא הכח העצום שמצוי בידי הרשות המקומית, לאשר את ההקלות, שמעצים את הבעייתיות בקשרים שבין קבלנים לבין פוליטיקאים ברשות המקומית, ושפותח פתח לשחיתות. ביקורת מהותית יותר שהושמעה כנגד התקנה, ושהיא גם זו שהביאה את זילבר לגבש את תפיסתה כנגד המצב הנוכחי, היא המציאות התכנונית החדשה שיוצרת ההקלה, או יותר נכון מציאות שאיננה תכנונית. וכך ועדות התכנון דנות בתוכנית בנייה על קרקע מסוימת וקובעות את קיבולת הדירות שהקרקע יכולה לספוג, על סמך תשתיות קיימות או מתוכננות בסמוך לה. אלא שאחרי העבודה המסודרת של מוסדות התכנון, מתאשרות תוכניות חדשות ושונות בהתאם לבקשות היזמים וכתוצאה מכך עולה הצפיפות, נוצר מחסור בחניות ובמבני ציבור, וגדל העומס על תשתיות קיימות או כאלה שמתוכננות לקיבולת נמוכה מהמצב האמיתי בשטח.

"זה הורג את כל התכנון הסדור"

ביקורת ברוח זו הושמעה בעבר על ידי איגוד מהנדסי הערים, שהבהיר כי תוספת דירות בהיקף של 30% מערערת לחלוטין את על היסודות והחישובים שבוצעו באישור התב"ע. "זו בעיה אמיתית ומבחינה תכנונית זה הורג את כל התכנון הסדור שאנחנו עושים כדי לקבל את הצרכים הציבוריים, לתת מענה לעומסי התנועה, וכו'" אמר יו"ר איגוד מהנדסי הערים ומהנדס עיריית נתניה אבנר אקרמן בראיון ל"גלובס" בחודש ספטמבר האחרון. "כל נושא ההקלות זה גול עצמי לתכנון. משקיעים המון זמן בתב"ע עד שהיא מאושרת, ודקה אחר כך מתחילים פתאום משא ומתן על ההקלות. במקום שאנשים ישמחו שיש תב"ע מוכנה בתוקף, הולכים להקלות, וזה מעורר התנגדויות וועדות ערר, עיכובים ואי וודאות". על כן אמר אקרמן כי האיגוד פועל לשכנע את מינהל התכנון לבטל את תקנות שבס, ונראה כעת כי מאמציו נפלו על אוזניים קשובות.

רשות נוספת שמתנגדת להקלות, היא העיר שבה ההקלות שוות הכי הרבה כסף - תל-אביב. מהנדס העירייה הפורש עודד גבולי ניסה אף הוא מאז כניסתו לתפקיד, ובשיתוף איגוד המהנדסים, לשכנע את מינהל התכנון לבטל את ההקלות באשר הן. על פי נתוני העירייה 58% מהבקשות להיתר בעיר, כוללות הקלות. בשיחה שקיימנו בשנים האחרונות עם מספר יזמים הפעילים בתל-אביב ומחוץ לה, תחשיב של פרויקט מתבסס הרבה פעמים על אישור הקלות מכוח תקנת שבס. למעשה, בתחשיב, כך הסבירו לנו, הפרויקט המתוכנן ללא ההקלות, כלל אינו רווחי, ואת הרווח גוזר היזם רק מההקלות המבוקשות.

יצוין כי לפני מספר חודשים יו"ר מטה הדיור, זאב ביילסקי, התבטא בנושא ברוח דומה לזו שמובילה כעת זילבר, כך שהוראת השעה שהסתיימה בחודש נובמבר האחרון לא תוארך. מהלך שכאמור לא צלח. אלא שהנימוקים של ביילסקי היו אחרים, ונגעו בעיכובים שנגרמים כתוצאה מהגשת בקשות להקלות מכוח תקנת שבס בפרויקטים של מחיר למשתכן. הקבלנים שזכו במכרזים הגישו בקשות לתוספת דירות, מה שהביא להגשת התנגדות של הזוכים, ולעיכובים ממושכים בהוצאת ההיתרים שהגיעו לעיתים ללמעלה שנה. ביילסקי אמנם לא הצליח לבטל את תקנת שבס, אך כעת הגיעה היוזמה לביטול ההקלות כולן, אל האינסטנציה התכנונית הגבוהה ביותר במדינת ישראל- מינהל התכנון.

מינהל התכנון צפוי לקיים מחר יום עיון בנושא איכות התכנון שבמרכזו נושא הקלות הבנייה. ליום העיון זומנו גורמים רלוונטיים לנושא, לרבות נציגים ממרכז השלטון המקומי, רשויות מקומיות, פורום ה-15, וחברות נדל"ן, מתוך רצון לשמוע ולקיים דיון בנושא, כאשר לאחר מכן יבוטלו ההקלות במסגרת חקיקה.