משרדים במקום דירות: אלה ההנחיות החדשות לאישור תוכניות פינוי-בינוי

על פי הנחת העבודה של הממשלה, בשנת 2040 תוכפל האוכלוסיה במדינת ישראל ותעמוד על יותר מ-13 מיליון בני אדם. על מנת לתת מענה לגידול הצפוי, הציבו במינהל התכנון יעד לתכנון ואישור של 2.4 מיליון יחידות דיור חדשות עד שנת 2040 - כמעט מיליון מתוכן בהתחדשות עירונית. זאת, על רקע התחזית שלפיה בתוך פחות מעשור יאזלו עתודות הקרקע במחוזות תל-אביב והמרכז.

על רקע זה שיגרה לאחרונה מנכ"לית מינהל התכנון דלית זילבר ליושבי ראש הוועדות המחוזיות לתכנון ובנייה, הותמ"ל, מתכנני המחוזות, ומנהלי אגפים במינהל התכנון, מסמך עקרונות מחייב לאישור תוכניות פינוי-בינוי.

זוהי הפעם הראשונה שבה מוגדרים עקרונות המנחים את הגורמים המוסמכים לאשר תוכניות פינוי-בינוי. במסמך ישנם עקרונות שכבר מוטעמים בוועדות התכנון ובתכנון העכשווי, אך יש בו גם כמה עקרונות חדשניים ברוח התקופה וניתן לסכם אותו בכך שאת מעט מיזמי הפינוי-בינוי שכבר אושרו ובוצעו - מינהל התכנון לא רוצה לראות יותר.

מעניין שהמסמך שעושה לראשונה סדר בנושא הפינוי-בינוי לא הגיע משולחנה של הרשות להתחדשות עירונית - שהוקמה במטרה לקדם פרויקטים של פינוי-בינוי. אבל במינהל התכנון מבהירים כי תוכנית שמוגשת לוועדות התכנון, תהייה חייבת לעמוד בסעיפים שבמסמך כדי להתאשר.

"גמישות תכנונית" היא מושג שחוזר לכל אורך המסמך, המחולק לשלושה היבטים: חברתי, תכנוני וכלכלי. ניתן לומר שעקרונות התכנון במסמך מחסלים את הקיבעון של הריסת בנייני רכבת ובניית מגדלי מגורים שכוללים אך ורק דירות. את מקומו תוספת הנחיה שמחייבת את ועדות התכנון לבחון כמה חלופות בכל תוכניות.

"החלטת ממשלה מפברואר 2017 קובעת כי 30% מכלל עתודת יחידת דיור לבנייה במדינת ישראל, לשנת 2040 תהיינה במתחמים להתחדשות עירונית", מציינת זילבר במסמך. "החלטה זו מצריכה קידום חשיבה רוחבית במוסדות התכנון במטרה להשיג את יעדי התכנון ולהביא למימוש התוכניות. ההתחדשות העירונית היא הזדמנות ואופק תכנוני לחידוש העיר, להעלאת הצפיפות העירונית הרחבה משמעותית של היצע הדיור ויציר מרחב ציבורי איכותי במרחבים העירוניים הקיימים".

1. ההיבט הכלכלי: לא רק דירות

ההיבט הכלכלי ואולי המסקרן ביותר את היזמים והדיירים, מתייחס כמובן לתקן 21, המהווה היום כלל אצבע בבחינת ההיתכנות הכלכלית של פרויקט אל מול התמורות המוצעות לדיירים. תקן 21, כזכור, ממליץ על תוספת ממוצעת של 25 מ"ר לכל דירה קיימת - אולם מסמך העקרונות קובע לראשונה באופן רשמי כי תקן 21 אינו חזות הכל, מאחר שהמציאות מורכבת יותר ונפחי הבנייה חייבים להיקבע על פי המקום הפיזי ואפשרויות התכנון בו.

"ניתן לשקול לאפשר תוספות או הפחתה של השטח המוצע לדיירים בהתאם לאופי הפרויקט, למיקומו ולהשפעת התוספת על הפרויקט בשלמותו", קובע המסמך.

אולי העיקרון החדשני ביותר במסמך מתייחס לתמורות היזם. "בחינת חלופות ליזם של תמורה בשימושים שונים, למשל שילוב שטחים סחירים, בדופן המרחב הציבורי". כלומר, המסמך מנחה את וועדות התכנון לבחון תמורה ליזם שהיא לאו דווקא דירות, במטרה להביא לתכנון מיטבי, במצבים שבהם יש קושי להגדיל משמעותית את צפיפות המגורים במתחם.

השלכה מעניינת של הנחיה זו של שוק הנדל"ן היא הפוטנציאל של חברות העוסקות דווקא בנדל"ן מניב להתעניין בפרויקטים מסוג זה, ייתכן שבשותפות עם חברות נדל"ן למגורים. יתרון נוסף של גמישות זו הוא התמיכה שעשויים לגלות ראשי ערים שהתנגדו עד היום לאשר פרויקטים של פינוי-בינוי בתחומם בגלל הגידול הצפוי בדירות, והמשמעויות הכלכליות של הגידול, שהרי ארנונה ממגורים היא גירעונית לעיריות. הסבה של התמורה ליזם בדמות שימושים אחרים כמו מסחר, משרדים או מלונאות, עשויה להביא לכך שראשי הערים יבחנו פרויקטים של פינוי-בינוי מסוג זה במשקפים ורודים יותר.

2. ההיבט התכנוני: תמהיל רחב יותר של דירות

ההיבט התכנוני במסמך מדגיש אף הוא את חשיבות הגמישות בתכנון בפרויקטים של פינוי-בינוי. התוכנית המוגשת תהיה מחויבת ראשית במיפוי מצב קיים לרבות מיפוי של יעודי קרקע, תוכניות מאושרות, מדיניות התכנון הקיימת, קווי רק"ל קיימים ומתוכננים, אזורים לשימור, מבני ציבור קיימים, שטחים ציבוריים פתוחים ומבונים. היזם יתבקש לאתר מבנים ואלמנטים ייחודיים אחרים המקנים למרחב הציבורי את אופיו כגון כיכר, גינה, פסל או אתר ייחודי בשכונה, ולאתר רחובות לשימושי מסחר ותעסוקה ברמה שכונתית. בנוסף יידרש המיפוי לכלול גם קשר בין שטחים ציבוריים, רחובות, שבילים ומעברים חיבורים לתחנות תחבורה ציבורית, מיפוי של החניות הפרטיות והציבוריות באזור, נגישות למבני חינוך וציבור, ובחינת אפשרות לצרף מגרש ביעוד ציבורי על מנת לייצר גמישות תכנונית.

מילת הקסם במסמך היא "חלופות".

ביחס לנפחי הבנייה הנדרשים לכלכליות הפרויקט, שייקבעו על פי דוח השמאי, קובע המסמך כי נפחים אלה יתורגמו לחלופות תכנון על מנת לבחון השתלבות מיטבית במרקם הבנוי הקיים: בחינת חלופות להרחבת תחום התוכנית וצירוף מגרשים פנויים או בעלי פוטנציאל ליצירת גמישות תכנונית; חלופות שכוללות עירוב שימושים בדגש על אחוזי בנייה גבוהים לשימושים ציבוריים; בחינת חלופות לצרכים תחבורתיים שילוב תח"צ ויצירת דרכים חדשות הרחבת דרכים קיימות או ביטולן, בחינת חלופות לצרכי חנייה ובכלל זה יצירת חניונים ציבוריים וצמצום תקן חניה בסמיכות לתחבורה ציבורית, וכן חלופות להעצמת מרחב התנועה של הולכי הרגל ורוכבי האופניים.

התוכנית תכלול תמהיל רחב יותר של יחידות דיור וסוגי דירות, ולצורך יצירת מרחב ציבורי פעיל קומת הקרקע של הבניינים הגובלים במרחב הציבורי תהיה במפלס הרחוב ותכלול שימושים מסחריים או ציבוריים. עוד קובע הפרק התכנוני כי התוכניות יאופיינו בהעצמת בינוי סמוך לרכבת קלה, צמצום שטחי חנייה ושילוב חניונים ציבוריים ותעדוף להולכי רגל ותחבורה ציבורית. "יצירת מגוון פתרונות חניה תוך בחינת אפשרות לצמצום התקן החניה בתחום המגרשים הפרטיים באמצעות קרן חניה או פטור מלא במטרה להוזיל את עלות הבנייה ולהפחית את הפגיעה ברצף חיי הרחוב על ידי תנועת רכבים" צוין במסמך.

3. ההיבט החברתי: לבדוק את הרכב התא המשפחתי

החלק החברתי במסמך הוא המשמעותי ביותר בחדשנותו. העקרונות קובעים כי התוכניות ילוו בדוח חברתי שהיזמים יתבקשו לצרף לתוכנית, שימפה את האוכלוסייה שחיה במתחם על פי רקע סוציואקונומי, גילאים, מצב תעסוקתי, הרכב ואופי התא המשפחתי, מאפייניה, וצרכיה של האוכלוסיה, ויטמיע ככל הניתן מענה לצרכים אלה בתכניות.

נוסף לכך יכלול הדוח פילוח של שיעור הדיירים שהם בעלי הדירות לעומת שוכרים או דיירי דיור ציבורי, ואיתור דיירים בעלי צרכים מיוחדים במתחם. המיפוי החברתי של האוכלוסיה יירד עד לרזולוציה של בעיות מרכזיות בדירות, בבניין או בשכונה, יחסי שכנות וקהילה בתוך המתחם, ויכלול גם פירוט של ועדים קיימים או קהילות דומיננטיות שיש להן צרכים מסוימים. בנוסף יידרש הדוח לכלול בירור מידת העניין של הדיירים בתוכנית וזיהוי הסיבות במידה ולא קיים עניין, וכן רצון התושבים להמשיך ולהתגורר במתחם המחודש.

עוד קובעים העקרונות כי התוכניות יקודמו בשיתוף הציבור ובליווי יועץ חברתי שישקף את עמדות התושבים ואת האפשרויות לשילובן בתכנון. "היקף ואופי התהליך ייקבעו בהתאם לאופייה של האוכלוסייה, סוג התוכנית וסביבת התכנון ותוך היוועצות עם המחלקות הרלוונטיות ברשות המקומית, משרדי ממשלה מנהלות קהילתיות, הרשות להתחדשות עירונית, והמינהלות להתחדשות עירונית", צוין במסמך והודגש כי רצוי שהיועץ או האגף הרלוונטי ברשות המקומית, ילווה את תושבי המתחם ממועד גיבוש התוכנית ועד מועד האכלוס כדי שיהיו לתושבים כתובת וגורם אחד להתייעץ עמו לכל אורך התהליך.

"המסקנות מהמידע הנאסף בדוח החברתי ישולבו בתכנון כך שיותאם בצורה מיטבית לתושבים הקיימים והחדשים בהתייחס לתמהיל הדירות, הבניינים, האחזקה והשימושים על מנת לאפשר לתושבים הקיימים להישאר במתחם החדש".

העקרונות כוללים גם בחינת חלופות שונות לביטוי הצרכים בתחום החברתי בהתייחס לעלויות התחזוקה במתחם, שטחי דירות, גובה בניינים, תכנון מרחב ציבורי ותמהיל שימושים. בחינת חלופות לתמורות בהתאם לצרכי התושבים בהתייחס לשטחן של דירות התמורה שילוב שטחי תעסוקה, דיור מוגן, מגורי סטודנטים ומוסדות חינוך, הנגשה ותמורות לאוכלוסיות בעלות דרישות ספציפיות. כך למשל, אם קיים דייר מבוגר במתחם, והתוכנית כוללת דיור מוגן, תיבחן חלופה לאותו דייר בדיור המוגן.

"עקרונות התכנון כוללים שמירה על קהילות קיימות ועל רוח המקום", נכתב במסמך וצוין כי התכנון יכלול הוראות לשמירה על ערכים חברתיים כגון שילוב מועדון ומוסדות שונים בשטחים הציבוריים, שילוב דירות לאוכלוסיות מיוחדות כמו סטודנטים, דיור מוגן, דיור להשכרה, וכן יתאפיין בתמהיל דירות מגוון ואפילו גמישות בתכנון הדירות. עוד צוין כי יש לשתף וועדי תושבים שכונתיים, ונציגות תושבים, בין היתר כדי להבטיח ודאות תכנונית.

"נגמרו הימים שהדיירים הם עוד שורת אקסל"

"עצם העובדה שמינהל התכנון סוף-סוף השכיל להגיד שהתחדשות עירונית היא הפיתוח העיקר בעשורים הקרובים - זה הדבר העיקרי", אומר האדריכל גיל שנהב משרד כנען שנהב אדריכלים על מסמך ההנחיות של מינהל התכנון. "כבשנו חורשות ודיונות ובמקום לכבוש עוד שטחים פתוחים, הפתרון נמצא במרכזי הערים הישנים והלא מספיק מנוצלים. להוסיף 2 מיליון דירות, זאת הזדמנות שנייה להקים שוב את מדינת ישראל. ובמקום לראות את זה כמשבר, צריך לראות את זה כהזדמנות היסטורית. אני לא מכיר עוד מדינה שעוד 20 שנה תכפיל את עצמה וצריכה להיערך לכך תכנונית". 

 גיל שנהב / צילום: גיא גלעד

שנהב התייחס למסמך העקרונות, ולעובדה שהוא שונה במהותו מפרויקטים שנבנו עד היום. "ההתייחסות בעבר לפינוי-בינוי הייתה בשפה של מכפילים, של מספר דירות ושל רווחיות. במסמך הזה לראשונה ממתייחסים למשל לדיירים. הם לא עוד שורת אקסל, או עוד מטרים רבועים בדוח אפס. הם אנשים עם חלומות ועם צרכים. לא כולם נכנסים באותם בניינים, ולא כולם ירצו לגור במגדל והמסמך לראשונה מנחה את המתכננים לאפשר גם בינוי גבוה וגם בינוי משולב".

לדברי שנהב, המסמך שם על הבמה דווקא את כל מה שהוא לא דירות מגורים. "המסמך מחייב את הוועדות ומגישי התוכניות להסביר לא רק איך לוקחים 100 דירות ועושים מהן 300 אלא איך נראה הרחוב והמרחב הציבורי. אלה דברים שלא הייתה מישנה סדורה לגביהם".

שנהב, שגם עומד בראש החברה לפיתוח והתחדשות עירונית, שיזמה את פרויקט הפינוי-בינוי ברחוב רמה בשכונת נווה שרת שאוכלס כבר לפני כמה שנים, סבור שבמינהל התכנון הפיקו לקחים מפרויקטי עבר. "בפרויקט בנווה שרת, שתוכנן לפני 20 שנה, בנינו מאות דירות חדשות בלי חנות אחת ובלי גן ילדים אחד. היום אנחנו מתכננים פרויקט פינוי-בינוי ברחוב הצנחנים שנמצא 100 מטר משם, ושם כבר נקים בקומת הקרקע שדרת חנויות, הפרשנו דונם וחצי לאשכול גני ילדים, נשלב שבילי אופניים, זה עולם אחר.

"אנחנו לא רוצים עוד 30 שנה לעשות פינוי-בינוי למה שעושים היום. השכונות צריכות להיות נכונות גם עוד 50 שנה, שהאנשים שיגורו יהיה להם לא רק איפה לגור אלא גם איפה לקבל חינוך, לקנות, לקבל תרבות, ולשחק עם הילדים, ולא רק משפחות שצריכות 4-5 חדרים, אלא גם אנשים שגרים בדירות 2 חדרים ו-6 חדרים".

לדברי שנהב, נושא דרמטי נוסף במסמך הוא החניות. "אם בעבר דרשו בפינוי-בינוי שתי חניות לכל דירה, היום מדברים על תחבורה ציבורית ועל מספר מינימלי של חניות. ראשי ערים מסוימים עדיין שואלים למה רק חניה אחת ולא שתיים, ולכן המסמך הזה בא ואומר 'זהו'. זה מסמך של מנהיגות.

"בהקשר הזה אני אומר משהו שלא רוצים להקשיב לי אבל בסוף יקשיבו לי: 2 מיליון דירות זה בערך 1.5 מיליון מקומות חניה תת קרקעיות אם נמשיך במה שאנחנו עושים היום. 1.5 מיליון חניות שעולות 100 אלף שקל כל אחת זה 150 מיליארד שקל ואני שואל - האם נמשיך לטמון 150 מיליארד שקל מתחת לאדמה? אולי יש משהו יותר טוב לעשות בכסף הזה".