נחשו מי זכו ב"מכונה להדפסת כסף" ללא מכרז

הקרקעות החקלאיות שבבעלות הקיבוצים והמושבים, והזכויות וההטבות שניתנו להם עבורן במהלך השנים, עוררו בעשורים האחרונים לא מעט מחלוקות בחברה הישראלית ואפילו הגיעו לפסיקה דרמטית של בית המשפט העליון בפסק דין המכונה "בג"ץ הקרקעות". כעת, שאלת הזכויות של היישובים הללו מתעוררת שוב סביב נושא משמעותי הנוגע למשק האנרגיה הישראלי.

החקלאים במושבים ובקיבוצים קיבלו לאחרונה מרשות מקרקעי ישראל (רמ"י) הקלה משמעותית הנוגעת לתחום האנרגיה הסולארית. אחרי שבעבר כבר ניתנה להם הזכות להקים שדה סולארי פוטו-וולטאי בגודל של 250 דונם במשבצת היישוב (עם חריגים ל-500 דונם) ולהשתתף במכרזים, מעתה יוכלו כל ארבעה יישובים סמוכים הממוקמים באזורי עדיפות לאומית להתארגן בשותפות קרקעית הכוללת יותר מ-1,000 דונם, ולהציע חשמל לרשת החשמל בפטור ממכרז. זאת, במסגרת הוראת שעה שניתן לנצלה עד אמצע 2020.

במקביל, ניתנה ליישובים החקלאיים הטבה נוספת. אם בכל פרויקט מסחרי במושב או בקיבוץ נדרשים החקלאים להסדיר את בעיית השימושים החורגים ההיסטוריים - כולל תשלום בדיעבד בגין כל שימוש חורג במשך שנים רבות - הרי שבפרויקטים הסולאריים הם יקבלו כעת אפשרות לחתום על "מתווה הסדרה", שיאפשר להם לפרוס לטווח ארוך ובתנאים נוחים יחסית את התשלום בגין השימושים החורגים לאורך השנים.

מבחינת גורמי המקצוע, ההסבר למהלך הוא הצורך הדחוף של המדינה בהגדלת קיבולת החשמל המיוצר באמצעות אנרגיה סולארית. הממשלה הציבה לעצמה יעד שלפיו, עד שנת 2030 כ-17% מהחשמל בישראל ייווצר באמצעות אנרגיות מתחדשות, בעיקר בפרויקטים סולאריים, נתון שכיום עומד על 4% בלבד (ראו תרשים בהמשך).

לפי רשות החשמל, השטח הנחוץ לעמידה ביעד הזה עומד על כ-60 עד 80 אלף דונם - בערך השטח המשותף של תל-אביב, רמת-גן וגבעתיים. אומנם המדינה החלה להתארגן לקראת הקמת מיזמים סולאריים גדולים בשטחים הפתוחים, על קרקעות מדינה, מחוץ למשבצות של הקיבוצים והמושבים, אבל אין ספק שלפחות בטווח של השנים הקרובות, החלק המכריע של הפרויקטים החדשים ימשיך להתבצע בקרקעות הקיבוצים והמושבים. 

לצורך כך נערכת כיום במינהל התכנון עבודה מאומצת על תוכנית מתאר ארצית (תמ"א) 41, בהובלת מנהלת אגף תשתיות נועה נאור. במרכז התמ"א - איתור חטיבות קרקע זמינות של 1,000 דונם ויותר. עד כה אותרו 43 אלף דונם, רובם בדרום (קיימת עדיפות של קרינה גבוהה לאזורי ירוחם-מצפה רמון, ערד, שדה בוקר, הערבה הדרומית ועוטף עזה) וכמה ברמת הגולן. הצעת התמ"א תוגש למועצה הארצית לתכנון ובנייה, ולדברי בכירים במערכת התכנון, במקרה הטוב זה יהיה ברבעון השני של השנה, ומשם תצא התמ"א למסע הערות במחוזות השונים ולהתייחסות ארגונים שונים, כך שספק אם התמ"א תצלח את כל המכשולים ותאושר סופית במהלך 2020 . בנוסף, בהנחה שהמתכננים יעמדו ביעדים ויאתרו את הקרקעות הנחוצות, הרי שיווק קרקעות בהיקף גדול בשטחים הפתוחים מחוץ לתחומי המשבצות של הקיבוצים והמושבים, הוא תחום שאין בו ניסיון מספיק ברמ"י. בעיה זו חריפה במיוחד כאשר על האירגון מופעל לחץ לייצר עוד ועוד תוכניות בנייה למגורים.

 החווה הסולאריתת זמורות של חברת EDF / צילום: אלבבטרוס צילומי אויר

"חריגה מהאיזון הסביר"

הטענות נגד הקיבוצים והמושבים בכל הנוגע לקרקעות החקלאיות שברשותם מוכרות היטב: קיבלתם בחינם קרקע, מכסות מים וגידול ועובדים זרים, וכעת רק כ-20% מבעלי הנחלות עוסקים בחקלאות; אתם מקבלים פיצויים ענקיים בתהליכי השבת קרקע לרמ"י לצורך מגורים; קיבלתם אישור להקמת עסקים בתוך היישוב; הפכתם את הלולים למחסנים; אתם משכירים את הבתים בנחלה למרות החובה להתגורר בנחלה; קיימת אצלכם ספסרות במים ובקרקע - וכל זה בניגוד לחוק ההתיישבות ולחוזי החכירה.

איך ייתכן, אם כן, שאחרי כל אלה מגיעה לכם כעת הטבה נוספת, שתוקצה לכם ללא מכרז? הרי בג"צ הקרקעות אמר דברים ברורים על כך שמדובר בהפרה של עיקרון הצדק החלוקתי.

השאלה הזאת עלתה לדיון גם בישיבה רבת משתתפים שנערכה בספטמבר האחרון אצל המשנה ליועמ"ש, ארז קמיניץ, שאמר באותה ישיבה כי "דרך המלך בהקצאת הקרקע למטרות סחירות היא מכרז פתוח לכול, שישמר את עיקרון השוויון הנדרש, בוודאי בכל הנוגע להקצאת משאב ציבורי המצוי במחסור".

בהודעה משותפת בעקבות אותה ישיבה נכתב כי "מתן אפשרות לחילופי קרקע לצורך הקמת מיזם עסקי נושאת אופי בעייתי של סחר בקרקע חקלאית. אשר על כן, יודגש כי אפשרות זו הינה חריג המאושר לתקופה מוגבלת, נוכח הצורך הגובר לעמוד ביעדי הממשלה לאנרגיה חלופית, והעיכוב בפעולות התכנון של המדינה על קרקעות שאינן 'קרקעות משבצת' (כאלה שכבר מחוברות/משויכות ליישוב). בהעדר התקדמות התשתית הנורמטיבית להקצאת קרקעות במכרז, ובכלל זה תוך תכנון קרקעות מחוץ לשטחי המשבצות של יישובים חקלאיים, תהא מניעה משפטית להאריך את הוראת השעה".

פרופ' סנדי קדר, נשיא האגודה לצדק חלוקתי וממגישי העתירה המפורסמת של הקשת הדמוקרטית המזרחית בבג"ץ הקרקעות, לא ממהר להשתכנע מההסבר שלפיו מדובר רק בהוראת שעה לזמן מוגבל. "אנחנו יודעים מהניסיון שאין יותר קבוע מזמני, והזמני נמשך לנצח", הוא אומר בשיחה עם G. "התירוץ של דחיפות וזמניות לא מקובל עלינו ואנחנו שוקלים את צעדינו".

לדברי קדר, "יש פה פגיעה חמורה בעיקרון הצדק החלוקתי, בעצם היכולת להשתמש בקרקע להכנסה שוטפת בלי מכרז, שמהווה יתרון מאוד גדול. היה זמן להיערך להקמת חוות סולאריות בנגב - גם לערי הפיתוח בפריפריה וגם לקהילה הבדואית - על בסיס קריטריונים אוניברסליים. מה שחמור עוד יותר זו העובדה, שנותנים הטבות לחקלאים בלי להציג אפילו את העלות התקציבית שלהן".

גם באוצר לא מכחישים שיש כאן בעיה. "הרוב המכריע של הקרקעות החקלאיות במדינה הן קרקעות לאום שהוחכרו לחוכרים לצורך אחד בלבד - לגידולים חקלאיים", אומר ל-G בכיר במשרד. "אין ספק שלהצמיח פאנלים סולאריים זה לא גידול חקלאי, ולמעשה מדובר ב'מכונה להדפסת כסף', בוודאי בעסקאות הסולאריות הקודמות למכרזי רשות החשמל הנוכחיים".

הבכיר גם מסכים כי ההחלטה האחרונה, המאפשרת התאגדות של יישובים לצורך הקמת מתקנים סולאריים על שטח הגדול מאלף דונם, כבר חורגת מהאיזון הסביר, אך לדבריו, מדובר כרגע ב"הכרח בל יגונה, עד להשלמת התכנון בשטחים שאינם מוחזקים על-ידי חוכרים".

למה בעצם לא לפדות מחקלאים את הקרקעות שמיועדות לאנרגיה הסולארית ולהעמיד אותן למכרז תחרותי שבו ישוקללו מרכיבי הקרקע והמחיר לקילו־ואט שעה כמו שמציעים בכירים ברמ"י?

"אם האנרגיה הירוקה היא צורך לאומי - כמו הגדלת היצע הבנייה למגורים - אז חד משמעית צריך לייצר רגולציה שמאפשרת את השבת הקרקע למדינה בעת שינוי הייעוד, בכלים יעילים ומהירים כמו שנעשה בחוק הותמ"ל מ-2014 תוך מתן פיצוי סביר והגון לחקלאים. לאחר ההשבה, השטח יוקצה במכרז. החלטת המועצה מאפשרת היום קביעת מחיר קרקע קבוע ונמוך יחסית, באופן שהתחרות תהיה על התעריף הנמוך המוצע - דבר שיקטין את העלויות הסופיות לצרכן".

 ממה מפיקים אנרגיות מתחדשות בישראל

תשואה של 10% בשנה

תחום האנרגיה הסולארית חווה התעוררות של ממש בשנים האחרונות. השיפור בטכנולוגיות הפוטו-וולטאיות מאפשר ליזמים להציע כעת מחירים נמוכים משמעותית עבור כל קווט"ש שהם מוכרים לרשת החשמל, מבלי לפגוע ברווחיות של המיזמים. כבר עכשיו ידוע כי לפחות בחלק מהמכרזים שפרסמה כעת רשות החשמל - שהיקפם הכולל עומד על למעלה מ-730 מגה-ואט בכל רחבי הארץ - התקבלו הצעות של יזמים לספק קווט"ש עבור 15 אגורות ואפילו פחות. זהו מחיר זול משמעותית מהמחירים שהושגו במכרזים הקודמים, שנעו סביב 20 אגורות לקווט"ש.

במקביל, חלו גם שינויים רגולטוריים בתחום. "בעבר נקבעו לשוק מכסות קטנות והשוק התנהל בהפסקות. זו הייתה סביבת עבודה שלא אפשרה לתחום להתייעל ולצמוח, וחלק גדול מהחברות הפסיקו פעילות", אומר איתן פרנס, מנכ"ל ומייסד איגוד חברות אנרגיה ירוקה לישראל, שבו חברות 120 חברות.

"בשנת 2017 השיקה רשות החשמל את המכרז הסולארי הראשון, ומאז מוביל ד"ר אסף אילת, יו"ר הרשות, תהליך שהוא בגדר מהפכה בתחום. מאז שרשות החשמל החלה לקדם את התחום אושרו מאות מגה-ואט של מכסות. הרשות מנסה לייצר תוכנית לעמידה ביעד השאפתני של 10% אנרגיה מתחדשת בשנת 2020, וכדי לעמוד בו צריך לחבר לרשת לפחות עוד 1,500 מגה-ואט מעבר לכל מה שחובר עד כה - זה כפול ממה שהשוק הסולארי הצליח להקים בעשר השנים האחרונות".

לפי עו"ד חגי שבתאי ממשרד חגי שבתאי, שפירא, המתמחה בתחום העסקאות הסולאריות בסקטור החקלאי, התשואה השנתית הממוצעת עבור קיבוץ או מושב שמחזיק בשדה סולארי עשויה להגיע ל-10% בשנה. "שדה ממוצע מייצר 10 מגה-ואט ועלות ההקמה שלו עומדת על כ-30 מיליון שקל. מכירת החשמל במכרזים האחרונים נעשתה לפי 19 אגורות לקילו-ואט בערך, כך שההכנסות מכל מגה-ואט חשמל יעמדו על כ-3.3 מיליון שקל".

בעסקאות הסטנדרטיות, היזמות והמימון מוטלים על כתפיהן של חברות מסחריות שעוסקות בתחום, כשהחקלאים, שלמעשה מספקים את הקרקע בעסקת השכרה, חייבים להחזיק לפחות 26% מהמיזם (כך שלא ייחשבו לבעלי החזקות מיעוט בתאגיד). ההסכמים עם רמ"י הם בדרך כלל ל-25 שנים (פחות חודש, כדי להימנע מהגדרת חוכר לדורות), בניגוד למכרזים בעולם שהם ארוכי טווח בהרבה, כששנתיים מתקופת החכירה מוקדשות לתכנון ולהקמה, ועבור 23 השנים שנותרות משלם הקיבוץ או המושב לרמ"י 20 אלף שקל לדונם בתשלום מראש עבור כל התקופה. אחרי 25 שנים החוזה צפוי להתחדש, אך כרגע מנגנון התשלום לתקופה הנוספת אינו ברור. "עסקאות הקרקע מחייבות אישור של רמ"י ויש עליהן רגולציה כבדה יחסית", טוען בהקשר זה עו"ד שבתאי.

וההחלטה האחרונה של רמ"י שמאפשרת לארבעה יישובים חקלאיים להקים שדות סולאריים על שטחים של יותר מאלף דונם לא מהווה לדעתך פגיעה בעיקרון הצדק החלוקתי?

"ההחלטה מתירה תכנון והקמה של שדות משותפים ליישובים באזורי עדיפות לאומית, וזאת לפרק זמן מוגבל ביותר ולדעתי היא מיטיבה עם כולם. בשדות הגדולים יש מצב של win win בתכנון מיטבי, כי בין היתר היא מאפשרת ניצול מרבי של אזורים עם קרינה טובה, ומתן אפשרות גם ליישובים בפריפריה, בעלי מגבלות תכנוניות קשות כגון שטחים פתוחים רגישים, ליהנות ממיזם סולארי".

בטווח היותר ארוך, יש תוכנית לשיווק קרקעות לשדות סולאריים מחוץ לאדמות שלהם. איך יושפעו אז הקיבוצים והמושבים?

"יעדי האנרגיה המתחדשת של מדינת ישראל צנועים מאוד בהשוואה ליעדי מדינות המערב, שברובן המוחלט יש פחות ימי שמש. עד היום המדינה לא הצליחה להשכיל להקים מספיק שדות סולאריים ולקיים את החלטות הממשלה. ברור שגם בטווח הרחוק, ובמיוחד לאחר עדכון יעדים עתידי, תימשך הקמת שדות במרחב הכפרי, שכן בלעדיהם, המדינה לא תצליח להגיע לנתונים המקובלים במערב".

 יעדי הממAKV

פספוס ענק

הדברים הללו של עו"ד שבתאי ממחישים היטב את גודל הפספוס של מדינת ישראל בכל הנוגע לתחום האנרגיה הסולארית. "בעוד בעולם, אפילו מדינות כמו סין והודו, ובטח מדינות ה-OECD, עברו לייצור הולך וגובר של אנרגיה ממקורות טבעיים ומתחדשים, ישראל, שהייתה חלוצת ניצול אנרגיית השמש עם דודי השמש והאנרגיה התרמו-סולארית, נעצרה הרחק מאחור", אומר בכאב פרנס. "אפילו ירדן ומצרים כבר עקפו את ישראל באחוזי ייצור החשמל מאנרגיה מתחדשת".

וזאת, אף שהפוטנציאל פה הוא ענק.

"ישראל היא מדינה עם קרינת שמש מצוינת, 330 ימי שמש בשנה, עם מערכת בנקאית תומכת ומימון זמין בשפע לפרויקטי תשתית. הפרויקטים הסולאריים מוקמים בפריפריה ומחייבים שותפות עם קיבוץ או מושב. אלפי משפחות ביישובי הדרום נהנות כיום מצמיחת התחום. בכל המכרזים האחרונים הייצור הסולארי ניצח את עלויות הייצור אפילו בגז טבעי. בטווח הארוך, מדובר על תחום שצפוי אף להוזיל את תעריפי החשמל לציבור בכלל".

אז איך אתה מסביר את הפיגור הזה? מה גרם לו?

"יש שתי סיבות עיקריות. הראשונה, התנגדות האוצר לתחום בגלל הצורך לסבסד את ייצור החשמל הסולארי, שהיה יקר בהשוואה לעלות הייצור בפחם ובגז טבעי. הסיבה השנייה היא היעדר תכנון ארוך טווח במשק החשמל. ישראל מתנהלת כבר שני עשורים ללא תוכנית אב מסודרת למשק האנרגיה, כתוצאה מחוסר היכולת לקדם רפורמה במשק החשמל. רק בשנת 2018, לצד אישור הרפורמה, החלה רשות החשמל לעבוד על תוכנית אב למשק החשמל. ללא תכנון ארוך טווח מתפספס היתרון של שילוב אנרגיה מתחדשת ברשת, וזה מה שקרה למשק החשמל הישראלי. הוא נשאר מאחור".

לדברי פרנס, למרות ההתעוררות כעת, ההזנחה ארוכת השנים של תכנון החשמל תמשיך לרדוף את המשק הישראלי עוד שנים. "יש עננה כבדה שמכסה את השמש הישראלית", הוא אומר. "רשת החשמל הוזנחה במשך עשורים, ומכיוון שלא היה תכנון, לא קודמה הקמה של קווי חשמל לאזורים המתאימים לייצור חשמל סולארי, כך שכעת הרשת לא מסוגלת לקלוט את הייצור. התוצאה היא שרק בעוד חמש עד שבע שנים, אז ייבנו קווי הולכה חדשים, נוכל לממש את הפוטנציאל הסולארי המלא של הנגב והערבה".

לא ברור כשמש | איך יכולים הבדואים להשתלב במגמה, מה עם הפלסטינים בשטחים, ועוד שאלות לא פתורות שמעלה המהפכה הסולארית.

התפתחות התחום הסולארי מעלה עוד כמה שאלות שגם איתן מנסות הרשויות להתמודד בימים אלה. אחת מהן נוגעת למגזר הבדואי שגם אצלו נושא הקרקעות הוא עניין טעון, אך אין ספק לגבי העובדה שורבן זולות ושטופות שמש.

לדברי ראאד קיעאן, המוביל את תחום האנרגיה המתחדשת במגזר הבדואי, "הבדואים החליטו להיות שותפים להחלטות המדינה לייצור חשמל באמצעות טכנולוגיה פוטו-וולטאית מאור השמש, ורואים בתחום פוטנציאל למינוף כלכלי וחברתי. בשנת 2008 נכנסו יזמים וחברות ונחתמו חמישה הסכמים עם משפחות, להקמת מתקן סולארי בקרקע הפרטית שלהם. עד היום, כ-60 משפחות עשו הסדר עם המדינה על קרקע וקיבלו בתמורה קרקע חקלאית".

מה מונע מהמגזר הבדואי לקחת חלק פעיל יותר בתחום?

"הבדואים פוגשים חסמים ואתגרים רבים, כמו ביורוקרטיה ורגולציה של רשות החשמל. הסדרי הקרקע עם המדינה להקמת מתקן בתראבין התעכבו משנת 2010 ועד שנת 2018, וכיום הוא פועל ומייצר כ-10 מגה-ואט על שטח בגודל 128 דונם".

חלק גדול מקרקעות הבדואים מצוי כאמור במחלוקת עם המדינה ולדברי קיעאן, "יש מחלוקת על תביעות קרקעיות של המגזר הבדואי בהיקף של כ-800 אלף דונם בנגב, מתוך זה כ-600 אלף דונם מוכרים על-ידי המדינה. כמעט 400 אלף דונם מוחזקים בפועל על-ידי בדואים, וכ-200 אלף דונם אינם מוחזקים על-ידינו. בסך הכול הוסדרו לאחרונה כ-7,000 דונם, כך שהפוטנציאל ענקי. אנחנו מבקשים להגדיר למגזר הבדואי מכסה מיוחדת לייצור בהיקף של 300 מגה-ואט".

כמו פרנס, גם קיעאן מזכיר כי גם אם ייפתרו כל הבעיות עדיין תיוותר הבעיה של רשת החשמל והתשתיות הקיימות באזור. "קווי המתח הקיימים אינם יכולים לקבל את כמות הייצור המיועדת, וזה גם מהווה חסם גדול", הוא אומר.

סוגיה נוספת הנוגעת להשלכות הפוליטיות של הקצאת קרקע להפקת אנרגיה סולארית, קשורה לייעוד הקרקעות ביהודה ושומרון. רשות החשמל הודיעה כי היא שוקלת לקיים מכרז במשותף עם המנהל הצבאי, כך שתתאפשר הקמת מתקנים גם בשטחים. בסקטור היהודי בגדה כבר יש כיום פרויקטים, רובם קטנים, המחוברים לרשת הארצית. כרגע לא ברור מה תהיה האפשרות של הפלסטינים בגדה ליטול חלק בפרויקטים, מעבר לייצור אנרגיה לשימוש ביתי.

וישנה כמובן גם שאלת הנוף והשאלה הסביבתית. לא צריך להיות ירוק מושבע כדי לחוש דאגה ממגמה שתהפוך שטחים נרחבים לחוות קולטנים, שיהוו כתמים שחורים במרחב הציבורי עם השפעה שלילית על הנוף, והארגונים הירוקים והחברתיים צפויים להעיר את הערותיהם בסוגיה.

במשרד להגנת הסביבה מסבירים כי מבחינתם, "הסוגיה החשובה היא ערכיות השטח. המשרד יעדיף למקם את המתקנים הסולאריים קודם כול בשטחים מופרים ובקרבה לתשתיות, כך שהפגיעה בשטחים פתוחים בכלל ובשטחים פתוחים ערכיים בפרט, תצומצם ככל הניתן".

סוגיה נוספת, דווקא לא פוליטית אלא מקצועית, נוגעת לשאלה האם ניתן יהיה לעשות בקרקע החקלאית שימוש כפול, כלומר להציב את המערכת הסולארית על שלד מתכת מוגבה ולקיים מתחתיה חקלאות, כפי שמאפשר המכרז. לפי ד"ר חגי יסעור, מבכירי החוקרים במכון וולקני, "נראה שכיום, במערכות הסולאריות המתבססות על פאנלים פוטו-וולטאים, יהיה קשה עד בלתי אפשרי לשלב גידולים חקלאיים מתחת למערכות אלו, בוודאי לא גידולים משמעותיים". לדבריו, ייתכן שבעתיד, "עם התקדמות הטכנולוגיות של המערכות הפוטו-וולטאיות" הדבר יתאפשר.