כמה שווה עליית גג? האם הגיע הסוף לשטחי שירות

לאחרונה פרסם מנהל התכנון כי הוא שוקל לבטל את ההפרדה הקיימת כיום בתכניות בניין ערים, בין שטחים עיקריים ובין שטחי שירות.

רקע: החלוקה עוררה בעיות

ההבחנה בדין בין שטח עיקרי לשטח שירות נולדה בשנת 1992, בתקנות שקבעו כי יש לקבוע, במסגרת השטחים הכוללים שניתן לבנות מכוח תוכנית בניין ערים (תב"ע), את היחס בין השטחים העיקריים ובין שטחי השירות. שטחים עיקריים הוגדרו כשטחים המיועדים למטרות עיקריות דוגמת מגורים, מסחר, תעשייה, מלאכה, משרדים ועוד, ואילו שטחי שירות הוגדרו כשטחים שנועדו לתת שירותים נלווים לאחת המטרות העיקריות הללו, דוגמת ביטחון ובטיחות, מערכות טכניות, אחסנה, חניה, מבואות וחדרי מדרגות ועוד.

מאז, ועדות מקומיות שונות נהגו לאשר תוספות של שטחי שירות שונים על פי שיקול דעתן.

השינוי: לחשב לפי נפח ולא לפי סוג השטח

בהצעה הנוכחית של מינהל התכנון צוין כי החלוקה בין שטחים עיקריים ושטחי שירות עוררה בפועל קשיים שונים. לדוגמה, מוכרים מקרים שבהם תוכנית קבעה שטחי שירות שלא הספיקו לייעודים השונים שהתאפשרו מכוחה, לעיתים בשל הבדלים משמעותיים בשטחי השירות הנדרשים לכל אחד מהייעודים (מגורים לעומת משרדים וכדומה). בנוסף, לעיתים שטחים עיקריים סומנו וחושבו בבקשות להיתרי בנייה כשטחי שירות, באופן מניפולטיבי, כדי לאפשר תוספת שטחים עיקריים, כאשר לא תמיד ועדות מקומיות היו ערות לכך או ידעו כיצד להתמודד עם כך.

לאור הקשיים שהתעוררו, בוחן כיום מנהל התכנון את האפשרות לבטל את ההבחנה בין שטחים עיקריים ושטחי שירות, ובמקום זאת לקדם תפיסה "נפחית" (מלשון נפח), המתייחסת לשטחי בנייה כוללים.

בדרך כלל, תכנית נפחית קובעת קווי בניין, גובה או מספר קומות מותרים ותכסית, והשטח המותר לבנייה הוא השטח התחום במגבלות קווי הבניין והגובה הללו. כלומר, התוכנית יוצרת מעין "קופסה", שבתוכה ניתן לבנות בניין, והיא אינה מבחינה בין שטחים עיקריים ושטחי שירות.

התפיסה של תוכניות נפחיות אינה תפיסה חדשה. תפיסה זו הייתה מקובלת בעבר והיא מוכרת מתוכניות שונות שאושרו כבר בתקופת המנדט וגם לאחר מכן, ורבות מהן עדיין בתוקף. כך, לדוגמה, תכונית רובע 3 בתל אביב, שנכנסה לתוקף בראשית 2018, היא תוכנית נפחית.

יש הסוברים שתוכניות נפחיות פשוטות יותר ליישום בהשוואה לתוכניות המפרטות שטחים עיקריים ושטחי שירות, ויוצרות ודאות תכנונית, ועל כן מדובר במהלך רצוי שעתיד לפשט את הליכי הרישוי.

הבעיות האפשריות: היטלי השבחה וניוד זכויות

עם זאת, מהלך זה עשוי לעורר קשיים אחרים במישורים שונים. הנה שתי דוגמאות:

1. היטל השבחה: בעת עריכת שומת היטל השבחה בשל אישור תוכנית נפחית, במקום בו חלה לפני כן תכנית שמבחינה בין שטחים עיקריים ושטחי שירות, לא תמיד יהיה קל לבחון את השוני בין שני מצבי התכנון, שכן התוכנית הנפחית אינה מבחינה בין שטחים עיקריים, שערכם גבוה יותר ביחס לערכם של שטחי שירות, והדבר עלול להצריך חישובים תיאורטיים לא בהכרח פשוטים.

2. אין הקלות: מינהל התכנון מציע שלא לאפשר הקלות מתוכניות נפחיות, ובמקום זאת לקבוע כי תוכנית נפחית תקבע באופן ספציפי את הגמישות המקסימלית ("הקווים האדומים") שלה. יש הסוברים שיש קושי רב בקביעה קטגורית לפיה לא ניתן לקבל הקלות מתוכניות, שהרי מטרתה של ההקלה היא לאפשר גמישות תכנונית הכרחית, שלא ניתן לצפות מראש את הצורך בה.

לדוגמה, בעבר נטען במסגרת ערר שנדון בוועדת הערר לתכנון ולבניה במחוז תל אביב (ערר 5443/10) כי לא ניתן ל"נייד" (להעביר) זכויות בנייה מכוח תוכנית נפחית שלא נוצלו בקומה מסוימת, משום שהבניין לא נבנה עד גבולות קווי הבניין שנקבעו בתוכנית, לקומה אחרת. ועדת הערר דחתה את הטענה וקבעה כי קבלת הטענה "תביא בהכרח לתוצאה אדריכלית ותכנונית בלתי רצויה והנוגדת באופן מובהק את המגמה האדריכלית והתכנונית היום, להימנע מבניית בניינים שהם בבחינת 'קופסאות', ולאפשר 'משחק אדריכלי', המביא לתוצאה אדריכלית ופונקציונלית מיטבית בכל מגרש".

הכותבים הם עורכי דין מומחים לתכנון ובנייה