מרכז המחקר והמידע של הכנסת: נכשל הניסיון להטיל כפל ארנונה על דירות רפאים

הניסיון הממשלתי להגדיל את היצע הדירות, באמצעות הטלת כפלי ארנונה על דירות שבעליהן אינן דואגים לאכלוסן - נחל בפועל כישלון, והרשויות המקומיות מתקשות לאתר נכסים שעונים על הגדרת "דירות רפאים", בין היתר משום שאין הגדרה מדויקת לנושא. התוצאה: מתוך כ-46 אלף דירות ריקות שנמצאו בשלוש הערים הגדולות, ניגבו ארנונות כפולות מכ-5% בלבד.

עניין "דירות הרפאים", עלה על הפרק בעת המחאה החברתית, ב-2011. אמנם עוד קודם לכן נשמעו תלונות של תושבים כי פרויקטים שלמים בירושלים, בתל-אביב ובנתניה, שהוקמו לאוכלוסיית תושבי חוץ בעלת אמצעים, עומדים שוממים במהלך רוב ימות השנה, והם מתאכלסים רק בחגי תשרי ובפסח, כשבעליהן מגיעים ארצה לחופשות, ואולם לפני המחאה התלונות לא זכו לקשב רב בקרב הרשויות.

בעת המחאה החברתית הדברים השתנו, ועדת טרכטנברג שבדקה את בעיות הדיור, העלתה לסדר היום את עניין הדירות שעומדות ריקות ואף לא מושכרות, כבעיה שיש להתמודד עימה. בעקבות המלצות דוח טרכטנברג, התקבלה במרץ 2012 החלטה ממשלתית להשתמש בכלי הארנונה, על-מנת להמריץ את בעלי הדירות הללו למוכרן או להשכירן. בעקבות החלטה זו נקבע בדצמבר 2013 כי בשנות הכספים 2014-2016 רשויות מקומיות יהיו אחראיות על סיווג דירות כדירות רפאים ויוכלו לחייב את בעליהן בכפל ארנונה. תקנות אלה הגדירו את המונח דירות מגורים שאינן בשימוש כמבנה שלא התגורר בו איש דרך קבע במשך 9 חודשים מבין החודשים שקדמו לשנת הכספים שבעבורה מוטלת הארנונה. באוגוסט 2016 החליטה הממשלה להאריך את הוראות החוק בחמש שנים נוספות.

ואולם האם ההגדרה הזו הספיקה ל"דירת רפאים"? מתברר שלא. ראשית, מצא המרכז למחקר ומידע של הכנסת כי לא רק שאין זהות בין דירות ריקות שנספרות על-ידי הלמ"ס (הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה), יותר ממחצית מהדירות הריקות שמנתה הלמ"ס ב-2017, 163 אלף, עונות על קריטריונים אפשריים של דירות רפאים.

כך, חלק מהדירות שנספרות על-ידי הלמ"ס הן דירות בתקופת ביניים בין יציאת דייר ישן לכניסת דייר חדש, בדירות אחרות משתמשים מדי פעם, דירות אחרות הן דירות הרוסות או אטומות וממילא בלתי שמישות ואילו דיירי דירות אחרות נפטרו או עברו למוסד, ואת כל אלה לא ניתן לכלול בקטגוריה של "דירות רפאים". בסך-הכול הערכת המרכז היא כי רק 73 אלף דירות, 44.5% מסך הדירות הריקות, יכולות להתאים להגדרת "דירות רפאים".

בדיקה שערך המרכז אצל עיריות תל-אביב, ירושלים חיפה ונתניה, שבהן נמצאו המספרים הגדולים ביותר של דירות ריקות העלתה כי שלוש הראשונות עשו שימוש בכלי של היטל כפל ארנונה, ואילו נתניה בחרה שלא לגבות כפל ארנונה, שכן מצאה קשיים ביישום התקנות.

ואולם שיעורי הגבייה היו מאכזבים: עיריית חיפה איתרה וחייבה 1,175 דירות רפאים בכפל ארנונה, בהיקף כספי כולל של 4.5 מיליון שקל ב-2016, ואולם באותה שנה היו בעיר 13,800 דירות ריקות; עיריית ירושלים איתרה וחייבה 827 דירות בכפל ארנונה, בהיקף של 5.6 מיליון שקל, ואולם בעיר נמנו ב-2016 14,600 דירות ריקות; עיריית תל-אביב איתרה 137 דירות רפאים מתוך 17,200 דירות ריקות שנמנו על-ידי הלמ"ס ב-2016 - פחות מאחוז מכלל הדירות בהיקף של 4.9 מיליון שקל.

במחקר נכתב כי "אין נתונים מדויקים אודות מספר דירות הרפאים שיש בישראל וממילא בכל אחת מהערים. עם זאת נתוני הלמ"ס שהוצגו במבוא מלמדים כי מספר הדירות הריקות בערים ירושלים, תל-אביב וחיפה גבוה באופן משמעותי ממספר הדירות מהן גבו שלוש הרשויות כפל ארנונה... אמנם לא כל הדירות הריקות הן דירות רפאים, אולם הפערים המשמעותיים האלה עשויים להצביע על קושי להגדיר בצורה ברורה מהי דירת רפאים ועל היעדר כלים מספקים לרשויות המקומיות לזיהוי של אותן דירות".

ואכן, משיחות שנעשו עם נציגי הרשויות עלה כי הקושי המרכזי שעמד בפניהן הוא היעדר פרמטרים ברורים לזיהוי דירות שאינן בשימוש, מה שגרם לכך שכל רשות הגדירה את המונח "דירת רפאים", בצורה שונה. כך, למשל, עיריית ירושלים מגדירה דירת רפאים כדירה שבה צריכת המים מגיעה ל-10% מרמת הצריכה הממוצעת בישראל; בתל-אביב, רק דירות שלא צורכות מים כלל, נחשבות לדירות רפאים.

עוד קושי שצוין על-ידי נציגי הרשויות היה היעדר כלים להצלבת מידע, עם נתונים משלימים של תצרוכת גז וחשמל, בשל חוק הגנת הפרטיות. סגן ראש עיריית ירושלים לשעבר, עופר ברקוביץ, סיפר לחוקרים כי בעלי דירות רפאים בעיר זיהו את הסכנה לקבל כפל ארנונה, ושכרו שירותי חברות ניהול, על-מנת שיפעילו את צנרת המים וההשקיה, כדי שמדי המים יורו שהדירות מאוכלסות.

ולבסוף מסכמים במרכז המחקר, עצם זה שתקנות ההסדר אינן מחייבות את הרשויות לחייב בכפל ארנונה דירות רפאים, ומותירות את הדבר לשיקול דעתן הביא לכך שרשויות כמו נתניה בחרו שלא לממש את הגבייה.

חברי הוועדה לביקורת המדינה הביעו ביקורת נגד ההתנהלות של הרשויות המקומיות כשנה לאחר סיום הוראת השעה, כשקיימו ישיבה בנושא בנובמבר 2017. טרכטנברג אף ציין כי ייתכן שהפעילות המצומצמת של הרשויות בנושא היא תוצר של מדיניות מכוונת, משום שדירות ריקות מהוות משאב כלכלי זמין עבור הרשויות, מבלי שאלה יצטרכו להשקיע ולתת להן שירותים, ואולם כותבי המחקר מציינים כי טענה זו עשויה להיות חזקה יותר במקרה של דירות שיוטל עליהן כפל ארנונה.

ועם זאת, כותבי המחקר אינם מעלים או מביאים הצעות כיצד ניתן היה לייעל את מנגנון איתור דירות הרפאים ולאור זאת נראה כי כפל הארנונה על דירות רפאים נחל כישלון חרוץ בשלביו הראשונים, ועל-פי המצב כיום, לא נראה שהמצב ישופר בעתיד הקרוב.