כמו הפער בין תפוזים ותפוחים: למה אנחנו אובססיביים להשוואה בין ערים בארץ?

העיתונאי הקנדי צ'רלס מונטגומרי פרסם בשנת 2013 את הספר "עיר מאושרת" (Happy City) שהפך במהרה לרב-מכר. בספר הוא מסביר את הקשר בין תחושות אושר וסיפוק עצמי לחיים במרכזי ערים וקבע למשל כי יחסים טובים עם שכנים שווים לתחושת האושר כמו העלאה במשכורת. הוא הסביר זאת בכך שצפיפות בערים יוצרת קשרים משמעותיים וזה סוד הקסם של האספלט העירוני. אומנם, לפי אברהם חלפי, "בעיר הגדולה ביותר / אתה אלמוני ביותר", אבל לפי מונטגומרי, "מרכז העיר הגדולה מאפשר לנו את חיזוק הקשרים בין משפחות, חברים וזרים".

ישראל תמיד הייתה עירונית, כבר ב־1931 נספרו כאן 22 ערים. מאז המספר הוכפל או שולש, תלוי איך סופרים, ולמרות המחשבה שהחלום הישראלי הוא בית כפרי, העירוניות היא סגנון החיים הישראלי הרווח. למעשה, 93% מהישראלים מתגוררים בערים או ביישובים המוגדרים עירוניים. אבל איך מודדים עירוניות ומתי יודעים שהיא מקיימת את ההבטחה? האם עיר חדשנית היא בהכרח גם חכמה, ואם כן, איך מודדים עיר חכמה?

עידן הביג דאטה הוליד גם את עידן המדדים והדירוגים שמסתמכים על מידע ונתונים ונבחנים בכלים סטטיסטיים. בשנים האחרונות חווה השדה האורבני בישראל הצפה של מדדים שמנסים לאמוד את הערים, שמצדן מתהדרות בדירוגים מחמיאים בכל הזדמנות. עד כמה המדדים מהימנים ומה - אם בכלל - אנחנו יכולים ללמוד מהם?

מה שהחל ככלי עבור תאגידים בינלאומיים שיצרו מדדים עסקיים שמשווים בין ערים כדי לשפר את כוח השוק, הפך לכלי גם עבור גופים כמו האיחוד האירופי או האו"ם, שאף הגדיל וקבע "סדר יום עירוני חדש" כיעד מספר 11 לפיתוח בר קיימא לשנת 2030 - שנה שבה על-פי התחזיות יתגוררו 5 מיליארד בני אדם באזורים עירוניים.

ב־2016 החל להתפרסם גם בישראל מדד הלמ"ס לאיכות חיים וחוסן עירוני (רמת גן קטפה את המקום הראשון במדד האחרון). זאת, בעקבות החלטת ממשלה שהתקבלה ב־2012 בדומה למדינות רבות בעולם שהבינו שהתמ"ג הוא לא חזות הכול ויש נחיצות במדדי דירוג ערים כדי לבחון את איכות החיים של האזרחים ולסייע בתכנון מדיניות. לאלה הצטרפו גם מתכנני ערים עצמאיים שמשווים בין ערים לצורכי הלקוחות שלהם. ויש גם גופים חברתיים שעוסקים בהשוואות בין ערים בנושאים כמו שקיפות, שחיתות, תחבורה, תמורה לארנונה ועוד.

כמו הערים, כך גם המדדים משתכללים. השנה, למשל, פרסם המרכז הבינתחומי בהרצליה מדד ערים חכמות, כשצוות המדד מתייחס לכמה עקרונות שהופכים עיר לחכמה, ולא רק מבחינה טכנולוגית. המדד בדק 41 פרמטרים בכמה צירים: אסטרטגיה עירונית, ניהול חכם מבוסס מידע, בינוי, קיימות ותשתיות, רמת החדשנות העירונית, חינוך וכלכלה מקומית. למקום הראשון הגיעה תל-אביב (A+), אחריה אילת (A), ובמקומות האחרונים מעלות-תרשיחא וחדרה (C). ההשתתפות הייתה וולונטרית, המדד התבסס על מידע שהתקבל מהרשויות עצמן, והיו רשויות שבחרו לא להשתתף (מתוך 38 פניות לרשויות, 19 ערים לקחו חלק).

"זו לא תחרות יופי של ערים", מדגיש פרופסור יואב יאיר, שהוביל את צוות ההיגוי של המדד, "זה מדד שהוא כלי עבודה ומפת דרכים לערים חכמות ומקיימות. בעולם כמותני ובעידן של אינטליגנציה מבוססת ביג דאטה, כל הערים רוצות להגיע למקום גבוה. תחשבי על הכוח שזה נותן לאנשים ששוקלים איפה לקנות דירה או באיזה עיר לעבוד".

בימים אלו, עובד הצוות של יאיר על המדד הבא. "ברור לנו שהמדד לא מושלם", הוא אומר, "וכחלק מהפקת הלקחים אנחנו משנים פרמטרים. הוספנו, למשל, בחינה של היערכות הערים לשינויי האקלים, שבאה לידי ביטוי בצמחים שגדלים בגינות העירוניות ובבנייה ירוקה ותכנון תחבורה".

איך הייתה העבודה מול הרשויות? הן בעצם התבקשו לדרג את עצמן. זה לא בעייתי?
"היה משהו אופטימי במראה של צוותים רציניים שקמו בחלק מהערים. מה שקרה בעקבות המדד הוא שנעשו בדיקות רוחב בין מחלקות שבדרך כלל לא מדברות זו עם זו, המדד טייב תהליכים פנים עירוניים. האם המומנטום נשמר? אני רוצה לקוות, על סמך מה שראינו, שיש צוותים וראשי ערים חכמים ומביני עניין".

ראשי ערים הפעילו עליכם לחץ ביצירת המדד?
"לא הרגשתי לחץ. מה שכן ראינו הוא חשש לתת מידע רחב, אולי כי המדד נעשה בשנת בחירות".

הופתעת מהדירוג הסופי של הערים?
"הופתעתי מהמיקום של באר שבע ואילת, לא בהכרח חשבתי עליהן כערים מובילות. שמחתי לגלות גם שערי פורום ה־15 הן אכן ערים מצטיינות".

"תפוזים עם תפוחים"

מדד משוכלל אחר, שטרם פורסם, נבנה על-ידי ד"ר דוד בורג, מתמטיקאי חוקר במכון שמיר ובמכון רוקפלר בניו יורק, ומושתת על חישובים מתמטיים שיוצרים משוואות מנתוני הערים. אלה יכולים להצביע על קצב גדילה, ביצועים ביחס לגודל ועוד. "הבעיה מתחילה בכך שרשויות מקומיות נמדדות בסקאלה אחת. אין שום היגיון לבחון את חצור הגלילית ואת תל-אביב על אותה הסקאלה. זה כמו לבחון ילד בכיתה ב' וילד בכיתה י"ב באותו מבחן", מסביר יונתן ווינברג, יועץ אסטרטגי במגזר השלישי והציבורי שאמון על תרגום המחקר לכלי מדיניות.

"המציאות הזאת מייצרת תחרות לא הגיונית וגורמת לתופעות לא רצויות כמו תחרות לעלייה בדירוג הלמ"ס לשיפור דימוי העיר לצד חתירה לירידה בדירוג לשם העלאת התקצוב", מוסיף ווינברג, "המדדים האלה מייצרים בעיקר מערכת ציפיות לא הגיונית ולא רלוונטית לרשות, מדד כזה לא מאפשר לדרג אותה לפי היכולות הבסיסיות שלה. ברור שיש צורך בפיתוח מערכת מדידה אחרת שמאפשרת הבנה ובחינה של העיר ביחס לעצמה".

וויינברג מסביר שמדידת ערים באמצעות כלים מתמטיים נולדה בעקבות מחקרו של החוקר האמריקאי לואיס בטנקורט, שהגיע לישראל לאחרונה כדי לקחת חלק בצוות משימה על מחקר ערים באוניברסיטת תל-אביב. בטנקורט פרסם בתחילת המילניום מחקר שבחן את כל המטרופולינים בעולם (ערים שבהן יותר ממיליון תושבים) בפרמטרים מגוונים של תפקוד. הבחינה הראתה שהפרמטר שמשפיע יותר מכול על ההכנסה של התושבים ועל יעילות התשתיות - הוא הגודל.

ד"ר בורג ביקש לבחון בישראל את המודל המתמטי העירוני, ואכן, נמצא כי המודל רלוונטי גם בישראל. כלומר, הגודל של העיר הוא מנבא עבור 300 פרמטרים עירוניים אחרים, ובהתאמה לגודל אפשר לבחון את תפקוד העיר. כך, למשל, קצב ההליכה של התושבים משתנה בהתאמה לגודל העיר: בנס ציונה, למשל, הולכים לאט יותר מאשר בתל-אביב. בערים גדולות התושבים מרוויחים יותר ומשוואות מתמטיות אלו יכולות אף לעמוד על אחוזי הגידול בהכנסה של התושב בהתאמה לגודל העיר ולקצב הגדילה שלה. "זה מייצר פוטנציאל למדוד בצורה אחרת ערים ובאמת להשוות תפוזים עם תפוחים", אומר ווינברג, "זה מאפשר לשים לב מה היחס בין אתגר שנחווה כבעייתי אצל קברניטי העיר, לבין הנתונים האמפיריים".

תסביר.
"למשל, העיר יכולה להתמודד עם תחושות שיש אצלה הרבה פשע או עוני. אבל רק אם היא תבחן את עצמה בהשוואה לערים אחרות שדומות לה במרכיב הגודל, היא תוכל באמת להבין אם מצבה טוב או רע. ברמה הלאומית, הכלי הזה יכול לאפשר למקבלי החלטות לייצר ממש לוח מחוונים על מצב ערים".

עניין של שביעות רצון

ניסיון נוסף לשכלל את תהליכי מדידת הביצועים של ערים משתמש בחוכמת ההמונים. כפי שמסביר אייל פדר לוי, מתכנן ערים ושותף עם עידו עברי בסטארט־אפ "זן סיטי" שפועל ב־13 ערים בישראל וב־55 ערים סך הכול בעולם. "העירייה היא אחד הגופים המשפיעים ביותר על החיים של כולנו ואנשים לא ממש מודעים לכך", מסביר פדר לוי, "בהרצאות אני אוהב לשאול את הנוכחים אם הם יודעים מה התקציב של עיריית תל-אביב. התשובות הן בדרך כלל סביב 100 מיליון שקלים בשנה. הם תמיד מופתעים לגלות שמדובר בסכום אדיר של 4.7 מיליארד שקלים. אז אם העירייה היא גוף כזה משמעותי וחשוב ליומיום שלנו, איך היא יודעת אם היא עושה עבודה טובה?".

כאן המדדים נכנסים לתמונה.
"נכון. והמדד המרכזי שהעירייה מחפשת לעשות לו אופטימיזציה הוא שביעות הרצון של התושבים שלה. הרי בסופו של דבר, זה מה שיקבע אם היא עיר טובה. זה מה שאנחנו עושים".

איך מודדים את שביעות הרצון של התושבים?
"הכלים שיש לעירייה מוגבלים: למפגשי שיתוף ציבור מגיעים מעטים, וסקרים טלפוניים נעשים אחת להרבה זמן. לכן, אנחנו עושים את זה דרך מקורות כמו פייסבוק, טוויטר, תגובות לכתבות, ולצד כלים עירוניים כמו מוקד 106. התפיסה שלנו היא שיש הרבה מקומות שבהם אנשים כבר משתפים את מידת שביעות הרצון והמחשבות שלהם. מתוך המידע הזה אפשר לייצר מדד מעמיק ומבוסס שיאפשר לעירייה לקבל מענה לשאלה החשובה הזאת".

עד כמה התושבים מגיבים לעיר ברשתות?
"בסן אנטוניו שבארה"ב, למשל, אנחנו אוספים כ-2 מיליון תגובות כל חודש בעיר של מיליון וחצי תושבים. אנחנו מנתחים כל תגובה כזאת עם אלגוריתם שיודע אם זאת תגובה שלילית או חיובית ולהגיד מה הנושא של התגובה".

יש הפתעות באיסוף הפידבקים ברשת?
"ברשויות מאוד מופתעים שיש גם תגובות חיוביות, ולא מעט. מפתיע גם שנושא החניה בעיר עולה הרבה פחות ממה שהיית מצפה".

עד כמה המדדים באמת חשובים לראשי הערים ומנהלי העיר? "ראשי הערים מתייחסים למדדים וזה חשוב להם מאוד", מדווח חיים ביבס (בעצמו חתן מקום ראשון לעיר מודיעין מכבים רעות, שהוא עומד בראשה, במדד "מידרוג" 2018 שעוסק בתמורה לארנונה) ויו"ר מרכז השלטון המקומי. "ראשי ערים עושים המון כדי להשתדרג במדדים, זה כלי שנותן תמריץ משמעותי לרשויות המקומיות להשתפר. זה מייצר תחרות בריאה. אני זוכר למשל שבמדדי השקיפות האחרונים, ראשי רשויות עשו מאמצים סיזיפיים כדי לשפר גישה לשירותי האינטרנט".

איתן אטיה, מנכ"ל פורום ה־15, מדווח על תחושות אחרות בשטח: "אני מתרשם מראשי הערים בערים הגדולות שהם פחות מתרגשים ממבול המדדים שרואים כל יומיים. ראשי הערים מבינים שהמדדים האלה הם לעיתים טרנדיים, לעיתים נכתבו או נעשו והוגשו על-ידי גופים אינטרסנטים, ומבינים שהיום מתפרסם מדד אחד, ומחר יתפרסם אחר".

מה שבטוח, זה "שהמדדים הם כלי לחיזוק או בניית המותג העירוני" - כך לפי אייל צאום, מומחה למיתוג ערים. "עיריות מפרסמות ברשתות כל מדד, אפילו הכי זניח כמו 'מהי העיר הכי טבעונית'".

עד כמה אתה חושב שהמדדים האלו משפיעים על הדרך שבה התושבים מתייחסים אל העיר?
"אני חושב שהמדדים משפיעים בעיקר בתחום העסקי, שם גם נולד פורמט המדדים. זה מאוד רלוונטי לחברות גלובליות כשהן מתכננות לפתוח מטה חדש או משרדים חדשים, זה חשוב לחברות תיירות שרוצות להקים מלון חדש או לרשתות אופנה ומסעדנות. אבל אני לא חושב שאנשים פרטיים בוחרים מקום מגורים לפי מדדים".

"בגלל מצוקת הדיור, התחרות בין הערים פחתה", מוסיף תמיר בן שחר, מבעלי חברת הייעוץ הכלכלי צ'מנסקי בן שחר שעוסקת בתכנון עירוני, "כשנגיע למצב שבו אין מחסור ביחידות דיור, אז נתחיל לראות יותר תחרות בין ערים על אוכלוסיות. אז המדדים יהיו הרבה יותר משמעותיים".

בן שחר מסביר שכיום הרשויות בישראל מתקשות מאוד לגרום לתושבים לעבור לעיר שלהן: "כל עיר רוצה שתהגר אליה אוכלוסייה חזקה וצרכנית, שיהיה פיתוח כלכלי ומרכז תוסס. אף אחת כבר לא רוצה להיות רק עיר שינה. העניין הוא שבעולם התחרותי היום יש כמעט הכול בכל מקום: כפר סבא, הוד השרון ורעננה, למשל, נראות אותו דבר. אז הערים מנסות להמציא את עצמן מחדש. ראשון לציון עושה את זה עם הקניונים, חולון ממתגת את עצמה כעיר עיצוב וילדים, תל-אביב החליטה שהיא עיר עולם. אבל המציאות היא שלמרבית הערים בישראל אין עדיין תוכנית אסטרטגית כלכלית, וזה הזוי".

גם לכלוך זה חשוב

האם המדדים יכולים לתרום או לייצר תוכנית אסטרטגית עירונית? על-פי אטיה, "הרצון לראות איך אנחנו ביחס לאחרים הוא טבעי, אבל המדדים שאני נחשף אליהם בשנה האחרונה מיועדים לכישלון. לא נתקלתי בכל שנותיי בשלטון המקומי במדד שיכול היה באופן הוליסטי, משוכלל ומלא ביותר, להציג השוואה בין ערים ולקבוע מהי עיר טובה יותר או טובה פחות".

למה לא?
"כי עיר היא יצור חי, מיקרו־אורגניזם הטרוגני עם סוגי אוכלוסייה שונים. עשירים, בורגנים ועניים, אנשים בעלי דעות שונות ורמות השכלה אחרות. רואים היום בכל עיר גדולה תופעות מדהימות של קיטוב חברתי במרחק של מטרים ספורים. יש ערים עם מוסדות ממשל ויש ערים שהן ערי שינה. יש ערי מטרופולין וערי יוממות. לכן לדעתי, כשמנסים להשוות בין ערים, המשימה נועדה לכישלון".

אטיה מציע לחשוד בעיקר במדדים שעוסקים בהגדרה של עיר חכמה כעיר טכנולוגית. "ראיתי לאחרונה מדד שקבע ששנזן ואבו דאבי מתקדמות מבחינת טכנולוגיה, מה שהופך אותן לערים חכמות. לעומת זאת, ערים כמו אמסטרדם, ברלין ותל-אביב קיבלו ניקוד נמוך יותר במדד ערים חכמות וטכנולוגיות. ואני שואל אותך: איפה את יותר נהנית להסתובב - בשנזן, אבו דאבי או בתל-אביב?".

אתה טוען שיש פיקציה במדדי ערים חכמות.
"נכון שיש להן מערכות דיגיטציה ובינה מלאכותית שנמצאות בתוך התשתית העירונית: בכבישים, ברחובות, בצמתים וברמזורים. הן יודעות בכל רגע לחזות מה עתיד לקרות בפעילות העירונית, וזה מדהים. אז בברלין לא יודעים לעשות את זה ואין בקרה ויכולת חיזוי עתידית, אבל אני חושב על אזרח סיני שמסתובב בשנזן ויודע שהממשל הטוטליטארי יודע בכל רגע נתון מה הוא עושה ויעשה. איפה נעים יותר לחיות? בעיר החכמה הזאת או בעיר קצת יותר מטומטמת כמו ברלין או אמסטרדם? התשובה הרי ברורה. אני מעדיף עיר פחות דיגיטלית ומלאכותית, אבל יותר אנושית עם חמלה וכן, גם קצת לכלוך, שאפשר ללכת לאיבוד ברחובות שלה ושלא יידעו כל הזמן מה אני עושה ולאן אני הולך. עיר חכמה זאת עיר שיודעות לתת הזדמנויות".

בלה אלכסנדרוב, מנכ"לית ארגון ארץעיר שעוסק בקידום עירוניות בישראל, מציעה לשים לב גם למה שהמדדים עדיין לא מודדים. "הייתי שמחה לאתגר את הערים שלנו למדוד דברים שנותנים הסתכלות מעמיקה ורחבה על העיר", היא אומרת.

כמו מה למשל?
"למשל, מדד ההומלסים בעיר זה מדד מעניין. אם בעיות חברתיות גם ישוקפו במדדים, זה יכול לעודד יזמים חברתיים. הרי היום כמעט בכל בעיה חברתית יזם מתחיל מחקר משום מקום, כאילו מהתחלה. אם אני מחליטה, למשל, שאני רוצה לעזור לנשים שעוסקות בזנות בעיר שלי לצאת מזה, אין לי מידע מהרשות על הנושא. מעניין גם למדוד עד כמה עיר מאפשרת יוזמות של תושבים ונותנת להם מענה לרעיונות ולפיתוח דברים שמשפרים את העיר".

ואולי לפעמים מה שהכי חשוב, לא מדיד?
"לפעמים. אי אפשר באמת למדוד תחושת קהילתיות בעיר וזה מדד מאוד חשוב למשפחות צעירות. אני כן מכירה מדדים שעוסקים בתחושת קהילתיות, אבל הם מתייחסים לחוסן הקהילתי בלבד. האמת היא שגם אנחנו לא הצלחנו לייצר מדד כזה, אבל אני עדיין חושבת שזה מדד קריטי. בכל מקרה, הדרישה היא לחברה אזרחית שבה המדדים והנתונים של הרשויות יהיו שקופים לכולם. ברור לי שזה אתגר, אבל המידע לא צריך לשרת את המוסדות, כמו האח הגדול, אלא להיות שקוף. אם זאת עיר חכמה עם מידע שנאסף - אז יזמים חברתיים יכולים לעשות בזה שימוש. כיום, לצערי, אין אף עיר בישראל שמצטיינת בזה". 

"יחסי השלטון הארצי והמקומי בישראל לא השתנו מימי המנדט"

על-פי איתן אטיה, מנכ"ל פורום ה־15, את המדדים השונים כדאי להניח על שולחנות שרי הממשלה ולא שולחנות ראשי הערים, שכן הם אלה שיכריעו את גורל העיר. "יחסי שלטון מקומי־ארצי בישראל בנויים בצורה כזאת שכל הבסיס החוקתי מבוסס על פקודת עיריות מהמנדט הבריטי", מסביר אטיה, "המנטליות של הפקודה אומרת 'אנחנו ננהל את העניינים - אנחנו לא סומכים עליכם, ילידי המקום'. פקודת העיריות נתנה סמכויות, אבל כל דבר רציני שהעיר רצתה לעשות, היא הייתה צריכה לבקש אישור מהנציב העליון".

על-פי אטיה, המנטליות העירונית בישראל עדיין פועלת לפי התפיסה הזאת, אלא שבמקום הנציב העליון יש לנו את שר הפנים ושר האוצר. "זאת בעיה שאנחנו מנסים לפתור. ב־2014 הצלחנו להעביר את חוק 'עיריות איתנות', שאומר שאם עיר עומדת בסטנדרטים מסוימים, היא מקבלת חופש פעולה רחב. עד כה, 24 עיריות הוכרזו איתנות, כל האחרות צריכות לקבל את אישור השרים".

לקבל אישור זה גם לקושש תקציבים.
"מבחינת מקרו־כלכלה, כדאי להסתכל על מחקר שעשה ה־OECD שבו הוא השווה בין יחסי השלטון המקומי והמרכזי במדינות שונות. לפי המחקר, בעוד שממשלת ישראל היא אחת מעשר הממשלות הכי עשירות ביחס לגודל האוכלוסייה, השלטון המקומי בישראל הוא אחד משלושת השלטונות המקומיים הכי עניים ביחס לגודל אוכלוסייה. כלומר, יש פה פער בלתי נסבל".

ממה נובע הפער?
"במחקר ביקשו לראות כמה אחוזים מסך כל המסים, האגרות ותשלומי החובה של אזרחים מנותבים לשלטון המקומי. בישראל, רק 7% מכספי המסים מנותבים לשלטון המקומי. מה נגזר מזה? שהוא חייב להיות פושט יד ולהתחנן לממשלה לכספים. אם זה רמזור, כביש או מעגל תנועה, חייבים את הממשלה. לכן, ישראל זה המקום היחיד שבו שבילי אופניים נחשבים ללוקסוס. היחידה שיוצאת דופן היא העיר תל-אביב שלא צריכה את הממשלה ויכולה להתנתק מחר משאר המדינה".

זה יוצר פוליטיזציה של המערכת העירונית.
"נכון, כי אם אני ראש עיר שרוצה לפתח את העיר שלי ולהגיע להישגים אמיתיים, אני חייב כסף ממשלתי. אם אני אהיה מקורב פוליטית, זה יעזור לי. המצב הזה מכתיב תלות בלתי נסבלת, והיא לא בריאה לעיר ולעירוניות".