מחיר למשתכן בדעיכה, תמ"א 38 צריכה שיפוץ: "גלובס" בעקבות גורל תוכניות הדיור לאור חילופי הממשלה

עולם התכנון במבוכה. לפחות עד לנובמבר לא תוקם ממשלה, והרבה עניינים כבדי משקל עומדים על הפרק בתחום הנדל"ן. תמ"א 38 אולי לא עומדת למות, אבל ברור שהיא תעבור שינוי משמעותי וכל הנראה תצטמצם; לגבי הוותמ"ל קיימת תמימות דעים שהיא מיצתה את עצמה במתכונתה הנוכחית; לכל ברור כי צריך לקדם מתחמים גדולים של התחדשות עירונית, אבל לא ברור כיצד ניתן להתקרב יותר לדיירים ולשכנע אותם להצטרף; וחלק מהוועדות המקומיות מתנהלות בתקופה האחרונה כטריבונל פופוליסטי יותר מאשר כגוף תכנוני. הענף כולו דורש תשובות, אולם אלו יגיעו אולי רק בשנה הבאה.

בשבוע שעבר קיים מרכז הבנייה הישראלי את כנס ההתחדשות העירונית השנתי שלו. הכנס חשף הרבה זעם ותסכול מצד יזמים פרטיים, כלפי ראשי רשויות מקומיות ונציגי ממשלה. ראשי הערים, מצידם לא היססו מלהטיח בגורמים הממשלתיים טענות אודות ניסיונות לפלוש להם לסמכויות. דיכוי תמ"א 38 על ידי ראשי הרשויות, תואר על ידם כפעולת תגובה לניסיונות לכפות עליהם תוכניות גרועות.

חלק ניכר מהמהלכים העוברים על התכנון בישראל, במיוחד במישור המקומי, הם תגובה למדיניות התכנון האגרסיבית שניהל שר האוצר משה כחלון. הבחירות המקומיות האחרונות הוכיחו חד משמעית שבערים המרכזיות בישראל הציבור אינו מוכן לבנייה לא מבוקרת ולתכנון שאינו נושא פתרונות מוחשיים לאתגרים של התרחבות הערים. משלא נוכח שהממשלה או שראשי הערים המכהנים המציאו פתרונות כאלה - הציבור בחר בבחירות המקומיות לסלקם מתפקידם. התושבים אומרים: לא נסכים לבנייה חדשה ללא פתרונות תחבורה ותעסוקה, ולא נסכים להתחדשות עירונית בהיקפים גדולים ללא פתרונות לבעיות אלו.

אלא שזמן קצר לאחר הבחירות המקומיות, נקלעה הממשלה לסטטוס של ממשלת מעבר. אסור לה לשנות את המדיניות הקיימת, ובמסגרת המדיניות הקיימת אין לה כלים ואין לה מוטיבציה לשנות משהו ב"ארגז הכלים" של כחלון, העומד בפני פירוק. לכן, לא מפתיע, שנציגי הממשלה שהשתתפו בכנס, בעיקר פקידים בכירים ממשרדי השיכון והמשפטים, התקשו לספק מענה לאתגרים המתרבים וכבר עכשיו ניתן לקבוע, שפתרונות כאלה לא יגיעו לענף לפני 2020. "גלובס" מנתח את מצבן וגורלן של התוכניות המרכזיות בענף.

תוכנית מחיר למשתכן: הרוח יצאה מהמפרשים

אחד מסימני השאלה הגדולים בנוגע לעתידו של ענף הנדל"ן המקומי, נוגע לתוכנית הדגל של שר האוצר משה כחלון במלחמתו בעלייה של מחירי הדיור. האם כעת, בתום ארבע שנים, תוכנית מחיר למשתכן רואה את סוף הדרך? כמה אינדיקציות מורות על כך שהתוכנית תמשיך על אדי הדלק של תקופת כחלון, אבל לא הרבה מעבר לזה, ושבממשלה הבאה יסיימו את מה שצריך לסיים - ויעברו הלאה.

בדיקה השוואתית של המספרים מראה שהתוכנית נמצאת בירידה הן מכיוון של מספר הדירות המוגרלות באמצעותה והן מבחינת מספר המשתתפים. אמנם בהגרלה הגדולה האחרונה נרשמה קפיצה במספר המשתתפים, שהגיע ל-24.4 אלף בסך-הכול - יותר מאשר בכל אחת מההגרלות שהתקיימו ב-2018, אולם את הפופולריות של הגרלה זו ניתן לייחס בעיקר להגרלות שבוצעו על פרויקטים בבני-ברק ובתל-אביב, שמשכו אליהן 17 אלף משתתפים.

 מחיר למשתכן: משתתפים ויחידות דיור

מדוע התוכנית הלאומית מדשדשת? מכמה סיבות. הראשונה היא הציפיות הגבוהות מאוד שתלו בה באוצר, ובמיוחד השר משה כחלון, שהיא תביא לירידה גדולה במחירי הדירות. בפועל היא רשמה ירידה של כ-2% במחירים, שלא בדיוק מילאה אחרי הציפיות.

הסיבה השנייה היא הביקורת שגברה והלכה ככל שחלף הזמן על ההטבות הכלכליות של התוכנית, על איכויות התכנון והבנייה שהביאה עימה ועל הזמינות הנמוכה של רוב הדירות שהוקמו בה.

מנתוני בנק ישראל עולה כי בעוד שב-2016 רק לפרויקט אחד מתוך 44 שהשתתפו בהגרלות לא ניתן היתר בנייה, ב-2018 רק ל-15 מתוך 165 פרויקטים כן ניתן היתר. ל-122 פרויקטים כלל לא הוגשו בקשות להיתרי בנייה ולא ברור היה מתי בכלל תתחיל בנייתם, שלא נדבר על האכלוס.

אם נצרף לכך את העובדה שרק אחרי שהקבלן מקבל היתר בנייה הוא יכול לערוך את כנס הדיירים ולהודיע להם באיזו דירות הם זכו, רמת חוסר הוודאות של המשתתפים היא רבה מאוד ומרתיעה מאוד.

גם הדירות עצמן לא תמיד עונות על הציפיות. יש כיום 2,400 דירות מחיר למשתכן, שממתינות בקוצר רוח לרכישה. 1,400 מהן יצאו להגרלות חוזרות, ועוד 1,000 נמכרות ללא הגרלה, לאחר שלמעלה משנה ניסו למוכרן באמצעות הגרלות, אך אלפי הזוכים החליטו לוותר עליהן. חלק מהדירות נמצאות במקומות שסובלים מהצפות של דירות, כמו הקריות, דימונה, ובאר שבע, ואולם גם בחיפה, בראשון לציון באור יהודה ובמקומות מבוקשים אחרים, יש דירות שניתן לרכוש בהגרלה חוזרת, או ללא הגרלה כלל.

סביר להניח שלפחות חלקן יקרות מדי למשתתפים, או שאינן מתאימות לצרכים - קטנות או גדולות מדי.

בימים אלה מקדמת עיריית קריית שמונה מספר רעיונות, בהם העתקת עקרונות של מחיר למשתכן, להתחדשות העירונית. "במחיר למשתכן היזם אינו מתעסק בשיווק, אלא המדינה עושה זאת. שתעשה את אותו הדבר בהתחדשות עירונית", אומר ממלא מקום ראש העיר אופיר יחזקאלי, שמדבר על הקצאת הכספים, המתועלים כיום לחיזוק מבנים ולמיגונם, לטובת סבסוד הרווחיות של היזמים בפרויקטים שכיום אינם בעלי היתכנות.

הרעיון הזה, לקדם דפוסים שמזוהים עם מחיר למשתכן לתוך פרויקטים של התחדשות עירונית, מספר יחזקאלי, מעניינים מאוד את פקידי הממשלה, ואולם גם כאן, ללא ממשלה, היוזמה הזו תצטרך להמתין.

נכון לעכשיו התוכנית ממשיכה מכוח האינרציה, ועוד אלפי דירות ממתינות בקנה. בקרוב יוגרלו חלק מהדירות שבמורדות ארנונה בירושלים, שכנראה יהיו להיט, ואולם כנראה שהן יהוו מסיכה אופטימית בדיוק כמו ההגרלות שבוצעו בלהיטים בבני-ברק ובתל-אביב.
נראה כי הרוח מהתוכנית הממשלתית המובילה למאבק במחירי הדיור יצאה במידה רבה מהמפרשים, ונתראה אחרי הבחירות.

הוותמ"ל משנה את ייעודה, אך המתח עם הרשויות יימשך

תוקפה של הוותמ"ל יוארך עד לתחילת השנה הבאה, וסביר מאוד שהממשלה הבאה תאריך את התוקף עוד, ואולם כפי שפורסם ב"גלובס", ההערכות הן שהוועדה לתכנון מתחמים מועדפים למגורים תשנה את אופיה ותפעל בעיקר בתחום ההתחדשות העירונית. באיזה אופן בדיוק? האם היחסים הלא טובים שאפיינו את הוועדה עם הרשויות המקומיות ישופרו? האם תהיה הקשבה רבה יותר למתנגדים? לשם כך צריך ממשלה שיכולה להכריע, מה שאין בנמצא עכשיו.

עד לסוף השנה שעברה הכריז קבינט הדיור על 108 מתחמים ברחבי המדינה, ל-386 אלף יחידות דיור; בין השנים 2014 ל-2018 אישרה הוותמ"ל תכניות להקמת 164 אלף יחידות דיור. ההספק מרשים מאוד, ואולם הביקורת עליו רבה. לא פעם תוכניות הוותמ"ל מתנגשות עם תוכניות מתאר מקומיות ומחוזיות ולפי חוק הן גוברות עליהן, מה שמעלה את החשש שהשכונות שיוקמו לפי הוותמ"ל לא ישתלבו בסביבתן התכנונית. במקרים אחרים נטען שהוותמ"ל תפריע להתפתחות מתחמים עירוניים אחרים.

במשרד הפנים לא הסתירו לרגע את הבעיות שלהם עם הוותמ"ל, ופקידי המשרד, במיוחד המנכ"ל מרדכי כהן, התריעו נגד בנייה מואצת והסכמי-גג שעלולים לגרום להתמוטטות כלכלית במקומות שונים.

גם במשרד המשפטים לא אוהבים את הוועדה. ככזו שהתוכניות שלה מקבלות קדימות על תוכניות מתאר מחוזיות, היא פוגעת בהיררכיה התכנונית וההליכים המואצים גובים מחיר של פגיעה בדמוקרטיה של התכנון.

עד כה היו מוכנים במשרד לשמור את הביקורת לשיחות פנימיות, משום שהתרשמו שהוועדה נוסדה כתוצאה ממצב חירום של מחסור במלאי דירות מתכונן, ואולם אחרי כל כך הרבה דירות שהוועדה אישרה, לא רואים במשרד המשפטים שום סיבה אמיתית לקיומה במתכונת הנוכחית - ובטח שלא ניתן להמשיך ולטעון שמדובר במצב חירום.

אולם הניסיון הקצר של הוותמ"ל להיות מעורבים בהתחדשות עירונית גילה, לטענת פקידי ממשלה שונים, שלוועדה יתרון תפקודי משמעותי על ועדות מחוזיות, בכל הטיפול בבעיות המורכבות של פינוי-בינוי במרקמים עירוניים בנויים, ורבים מעריכים שפני הוועדה ייועדו לטפל בעיקר בתחום זה.

דניאלה פז-ארז, מנכ"ל ובעלים בחברת הייעוץ פז כלכלה והנדסה ציינה בכנס ההתחדשות העירונית של מרכז הבנייה, כי לוותמ"ל יש שלושה יתרונות מרכזיים בקידום מתחמי התחדשות עירונית: "בראש ובראשונה - קיצור לוחות הזמנים שמייצרים וודאות לכל המעורבים בתוכניות - לעיריות, לתושבים וליזמים", אמרה פז-ארז.

ביהוד למשל, ניהלה פז-ארז את התכנון של תוכנית התחדשות עירונית למתחם מוהליבר עבור העירייה והתוכנית הוכנה להפקדה תוך 10 חודשים. "ללא הוותמ"ל זה היה לוקח 10 שנים, אם בכלל", אמרה פז-ארז.

"היתרון השני של הוותמ"ל בהתחדשות עירונית", מציינת פז-ארז, "הוא יכולתה לטפל בבעיות מורכבות כמו אתגרים תשתיתיים, ואילו היתרון השלישי הוא הקדימות שיש לתוכניות ותמ"ל לעומת תוכניות אחרות. לאור העובדה שהיא גוברת על היררכיות תכנון אחרות, היא מצליחה לקדם תוכניות בקנה מידה גדול דבר שמייצר ראיה מערכתית ומרחבית, להבדיל מתכנון נקודתי ומוגבל בתחומו", אמרה פז-ארז.

אלא שכבר עכשיו נשמעים קולות המעלים ספקות בנוגע לייעודה החדש של הוועדה. הנשיא לשעבר של התאחדות בוני הארץ רוני בריק הביע חוסר אמון בקונספט החדש. "פעילות הוותמ"ל מבורכת, אבל כשראש עיר לא רוצה - זה לא יקרה ואנחנו מזהים יותר ויותר ראשי ערים שעצרו מבחינה פוליטית את כל התוכניות להתחדשות עירונית בערים שלהם ויוצרים ליזמים ולקבלנים המשך של חוסר ודאות מוחלט ולכן אנחנו נראה ירידה חדה ודרמטית יותר בהתחלות הבנייה, דבר שישפיע על השוק כולו ועל מחירי הדירות", אמר.

גם הוותמ"ל ממתינה למקבלי ההחלטות החדשים, על מנת שניתן יהיה להבין לאן היא הולכת, אבל התשובה לזה תגיע רק בשנה הבאה ככל הנראה. 

 התחדשות עירונית

הבאגים הגדולים בתמ"א 38 יהיו חייבים תיקון

תמ"א 38 אושרה ב-2005, ונולדה עם שני באגים מובנים שהיו ידועים ומוכרים כבר בימי ראשיתה: מעורבות העיריות וההיתכנות הכלכלית של הפרויקטים.

"רוב אנשי הצוות שתכננו את תמ"א 38 היו מהנדסים ואדריכלים, והצד הכלכלי היה רחוק מהם", מספר ישראל קורץ, שהיה היועץ הכלכלי של הצוות התכנוני ששקד על תמ"א 38. "רק שניים - אני ורחמים שרם, שמאי מקרקעין ומהנדס העיר רמת גן לשעבר - התחלנו לבדוק את נושא ההיתכנות הכלכלית. בהתחלה תמ"א 38 הייתה קמצנית בזכויות הבנייה ואפשרה תוספת של קומה-קומה וחצי. מהר מאוד ראינו, שבדימונה, טבריה, אילת ובית שאן אין בכלל היתכנות, ואפילו בתל-אביב היא לא הייתה גבוהה".

כתוצאה מכך הוגדלו זכויות הבנייה בתמ"א 38 ל-2-2.5 קומות, ודובר על מסמך של אמצעים משלימים, בין היתר בסיוע באמצעות פטורים ממיסוי והיטלים. היועצים הכלכליים הציעו להקים קרן איזון שתסייע בהקמת פרויקטים בפריפריה או לשים בצד כספים מהיטלי השבחה שיוטלו על פרויקטים במרכז, שישמשו לסבסוד הפרויקטים הפריפריאליים. "היינו אז נאיבים", צוחק קורץ, וכמובן ששום דבר מזה לא נעשה.

"כולם מדברים על הפריפריה, שאליה תמ"א 38 לא מגיעה, אבל יש גם אזורים די סמוכים למרכז שמאוד בעייתיים מבחינה זו. למעשה, כל מקום שנמצא צפונית לנתניה, דרומית לראשון לציון ומזרחית ליהוד - נמצא בבעיה מבחינת היתכנות כלכלית לתמ"א 38", אומר קורץ. " חדרה למשל היא גבולית. כמה קילומטרים משם, לאור עקיבא כבר אין היתכנות; לטירת הכרמל אין היתכנות; בדרום אתה רואה שלגן יבנה כבר אין היתכנות.

"כבר כשהתוכנית נעשתה הצענו שבמקומות הבעייתיים שאינם בפריפריה, יתנו יותר זכויות בנייה ככל שהמקום יותר בעייתי, אבל במקומות קצה כמו בית שאן וקרית שמונה דברים כאלה לא יעזרו, והמדינה צריכה לממן פרויקטים של חיזוק".

הבאג השני בתוכנית היה מעורבותן של הרשויות המקומיות. הן לא התלהבו מלכתחילה מהקונספט של חיזוק מבנים בתמורה לתוספת קומות ודירות, או הריסתם ובנייתם מחדש משום שהוא מפר את חזות השכונות הוותיקות ולוחץ על התשתיות ורבות מהן כבר התחילו לנצל את הסעיף המאפשר להן לנסח מסמכי מדיניות שמצמצמים את התמ"א. מסמכים כאלה נכתבו בתל-אביב, בנתניה, בקריית אונו, בחיפה ועוד.

לאחרונה הגיעו הדברים לשיא לאחר שראש עיריית רמת גן הודיע כי לא יאפשר יותר חיזוק של בניין אחד בלבד, אלא במתמחים בלבד.

גם אחרים דיברו על "תמ"א 38 מתחמית", כלומר מצב שבו העיריות יחלקו שכונות שמיועדות לתמ"א 38 למשבצות, שבהן תמומש התוכנית. נכון להיום זה נשמע יותר מלל, שספק גדול אם ניתן לממשו, וגם אם יש לזה רגליים - ייקח הרבה זמן עד שהוא יוגשם.

היום התוכנית היא מעין זומבי תכנוני - מת-חי, שבאין ממשלה מתפקדת לא יכול להיקבר ולא להתעורר לחיים.

14 שנים עברו מאז אושרה התוכנית, וכיום נראה שהבאגים הכריעו אותה במידה רבה. מינהל התכנון של 2019 אינו מסתיר את הרתיעה שלו מתמ"א 38 והמנהלת, דלית זילבר, הכריזה כבר לא פעם שהיא מעדיפה בנייה לפי תוכניות ולא לפי היתרים. כך גם נקברה הגרסה הרביעית של תמ"א 38.

במהלך השנה הבאה יפקע תוקפה של התוכנית, והמדינה תצטרך להכריע אם היא ממשיכה אותה ובאילו כיוונים. הדרג הפקידותי כבר מביע את דעתו השלילית, ואולם ב-2019 לא נמצא דרג מחליט ומבצע, שיעביר לציבור מסר ברור להיכן הוא מתכוון להוביל בעניין זה. 

פרשנות: תמ"א 38 אולי מעוותת את המציאות, אך הצורך בה היה אמיתי

ב-24 אוגוסט 2004, כתשעה חודשים לפני אישור תמ"א 38 התיישבה הוולנת"ע - ועדת המשנה לעניינים תכנוניים עקרוניים במועצה הארצית לתכנון ולבנייה - לדון בנושא תמ"א 38. הדיון היה סוער מאוד ורווי יצרים, במיוחד מצד מספר מהנדסי עיר שנכחו בישיבה, ובראשם מי שכיהן אז כמהנדס העיר חיפה, ד"ר יעקב רוט, שאמר: "אני רוצה להגיש מחאה כללית של מהנדסי ערים ורשויות מקומיות, כנגד המגמה שנוצרת פה, במועצה הארצית, לעשות תמ"אות שעוקפות את הוועדות המקומיות".

בהמשך הוסיף רוט בסרקזם, שליד חיפה יש מבנים לאחסון חומרים מסוכנים, שאינם כלולים בתוכנית, ושאם יקרה משהו להם - לא יעזור לתושבי העיר חיזוקי המבנים שלהם.

ראש מינהל תכנון דאז, שמאי אסיף, הודה ש"זה נשמע לא טוב, נכון, אבל זה מה שיש בינתיים".

מאוחר יותר סיכם אסיף את הדיון באומרו: "לעתים קרובות אומרים, שזה בכלל לא ענייננו להתערב בכל הדברים האלה. מה זה תמ"א שהולכת עד לרמה של היתר בנייה? זה נשמע דבר שלא יעלה על הדעת. שזה לא בסדר. עכשיו אני רוצה להחזיר לך (רוט - א"מ) את הכדור. אם היינו עומדים פה והייתי מקבל 10, 20, 100, 500 תוכניות מישובים שאומרים: 'הנה אנחנו יוזמים תוכנית של חיזוק מבנים - הייתי אומר או.קי. הייתי בא והולך לרשויות החלשות או לאלה שלא הספיקו או שלא הצליחו להעביר את זה והייתי בא לעזור, והייתי בא לעודד או משהו מהסוג הזה. אבל אדוני מהנדס העיר, אני לא יודע על מקרה אחד. אז לבוא היום ולהגיד אל תתערבו לנו - זה חלש".

"למה עד היום עיריית חיפה, שנמצאת במקום רגיש כל כך ויש שם מסה כזאת גדולה של אנשים לא באה ואמרה 'אני יוזמת תוכנית לחיזוק, אני נותנת זכויות'? מישהו מונע מכם לתת זכויות? צריכים את תמ"א 38 בשביל לתת לכם את שתי הקומות? אתם לא יודעים למצוא אותן שם, באוויר של חיפה? למה לא באתם?"

שני הצדדים צדקו, כמובן: רוט בכך, שתמ"א 38 צריכה להיות מאורגנת על ידי הרשויות המקומיות ולהתנהל על ידן; אסיף בזה, שהרשויות המקומיות לא טרחו ליזום שום תוכניות מקומיות לחיזוק מבנים, ועל כן המדינה נאלצה לתכנן את תמ"א 38 מעל לראשן.