עידן הצפיפות: התוכנית החדשה להגדלה דרמטית של מספר הנפשות לקמ"ר בערי ישראל נחשפת

שוחטים את הפרה הקדושה ששמה צפיפות? מחר (ג') צפוי להתקיים דיון חריג בוועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים (ולנת"ע) של מינהל התכנון. על הפרק: הצעת המינהל להעלות במידה דרמטית את הצפיפות למגורים בתוכנית המתאר הארצית (תמ"א 35).
כבר עכשיו, כשאנחנו תקועים בבוקר בפקק, נראה לנו שאנחנו חיים באזור הדחוס ביותר על פני כדור הארץ, ויש בזה משהו: צפיפות המגורים בישראל היא מהגבוהות בעולם (כ-400 נפש לקמ"ר). אבל במינהל התכנון מזכירים כי הצפיפות בערים בישראל נמוכה בהרבה יחסית לערים באירופה ובארה"ב ועומדת על 8,565 נפש לקמ"ר בתל אביב, 7,186 נפש לקמ"ר בירושלים ו-4,346 בחיפה. לשם השוואה, צפיפות המגורים הממוצעת בברצלונה, עיר שאינה רוויה במגדלים ושנעים להסתובב בה, גבוהה מהצפיפות בתל אביב פי ארבעה.

תמ"א 35, שאושרה ב-2005, התבססה על תוכנית שהכין האדריכל אדם מזור, וביקשה לחזק את הערים הקיימות, להימנע מפרבור, לעודד עירוב שימושים, לחזק תחבורה ציבורית ועוד. עכשיו מבקשים במינהל התכנון לצופף בהרבה את הבנייה. כלומר, אומרים שם, "הצפוף שאנחנו מכירים היום פשוט לא צפוף מספיק".

הרציונל לציפוף עתה הוא כפול ומסכימים עליו כל אנשי התכנון שאיתם דיברנו: להוסיף יחידות דיור (יח"ד) על שטח נתון, וגם ליצור סביבה עירונית טובה יותר שמציעה יותר שירותים קרובים ומתבססת על תחבורה ציבורית יעילה יותר.

מנכ"לית מינהל התכנון דלית זילבר אמרה ל"גלובס" בעניין זה כי "מינהל התכנון בוחן היום שינוי בלוח הצפיפויות של תמ"א 35 כדי להוביל מהפכה בארגון מחדש של המרחב העירוני באופן שיביא לשיפור איכות חיי התושב. אנחנו רוצים מרחב עירוני פעיל לאורך כל שעות היום, שיהיו בו הזדמנויות של לימודים, תעסוקה, מסחר, מגורים ופנאי".

 דלית זילבר / צילום: ניב קנטור

אחת התוצאות הצפויות של אישור התוכנית, אומר השמאי ארז כהן, יו"ר לשכת שמאי המקרקעין לשעבר, הוא זינוק במחירי הקרקעות. "אף שמדובר בתוכנית מתאר ארצית, שממנה יצטרכו להיגזר תוכניות מקומיות ומפורטות, בכל המקומות שבהם צפויות לגדול זכויות הבנייה אפשר להניח שנראה זינוק במחירים מיד עם אישורה הסופי של התוכנית" - דבר שיקח עוד זמן. כנגזרת מהתוכניות המפורטות סביר שנראה גם זינוק בהיטלי ההשבחה מצד הרשויות.

 ארז כהן / צלם: תמר מצפי

מיחידות דיור לדונם למספר נפשות לקמ"ר

השינוי העיקרי שיעלה מחר לדיון הוא שינוי תפיסתי: במקום למדוד את צפיפות המגורים במונחים של מספר יחידות דיור לדונם באזורים הבנויים בשכונות המגורים, למדוד את הצפיפות במספר הנפשות לקמ"ר בעיר. הסיבה לכך, אומרים במינהל התכנון, היא שאם מסתכלים על שכונה במונחים של יחידות מגורים לדונם, היא אולי נראית צפופה, אבל במקרים רבים היקף השטחים המיועדים למגורים בתוכניות מגיע בקושי לרבע משטחן. לאן הולך כל שאר השטח? למבני ציבור, למתקנים שונים, לכבישים ומדרכות, לשטחים פתוחים שניתן לתכנן ולבנות בצורה הרבה יותר יעילה.

אם מסתכלים על שכונות רבות בערים בישראל במונחים של הצפיפות לקמ"ר, אומרים במינהל התכנון, יש בהן הרבה שטח מבוזבז שצריך לחסוך בו: שטחים מתים לצדי הכבישים, שטחים שאסור לבנות בהם ליד תחנות דלק, שטחי ציבור שקשה להגיע אליהם ולכן אף אחד לא משתמש בהם, גינות שעומדות ריקות במשך רוב שעות היום, ועוד.

 משנים את קנה המידה

הסתכלות על שכונות המגורים רק במונחים של מספר דירות לדונם גם לא מאפשרת להסתכל על הצורך בסוגים שונים ובגדלים של דירות. במציאות שבה גיל הנישואים עולה, שיעור הגירושים עולה וגם תוחלת החיים עולה - כלומר יש יותר רווקים, יותר גרושים ויותר קשישים - גדל הצורך בדירות קטנות שמתאימות לאדם אחד או שניים - וזה דבר שקל יותר להשיג אותו כשחושבים במונחים של נפשות ולא של מספר הדירות. בהקשר זה שואפים במינהל התכנון לגוון את תמהיל הדירות, ולהגדיל את מספר הדירות הקטנות לאורך קווי הרכבת הקלה.

במינהל התכנון מביאים כדוגמה את הערים החרדיות. צפיפות של 12 יח"ד לדונם אולי לא נשמעת גבוהה, אבל באוכלוסייה החרדית בכל דירה יש תשע נפשות אז בפועל זה מאוד צפוף, ואכן הרחובות בערים החרדיות עובדים טוב מאוד מבחינה עירונית והם שוקקי חיים בכל השעות. כך, אף שהחרדים בונים פחות לגובה בגלל חוסר רצון להשתמש במעלית שבת, הצפיפות והאינטנסיביות ברחוב טובים בהרבה מאלה שבשכונות החדשות.

עקרונות הצפיפות המעודכנים יהיו תקפים לא רק בשכונות חדשות, אלא גם בתוכניות להתחדשות עירונית. זאת ועוד, עדכון מדיניות הצפיפות לא יהיה רלוונטי רק לערים גדולות - אלא גם ליישובים קטנים יותר ולמרקמים כפריים.

בתמ"א 35 לא הייתה עד כה אבחנה בין סוגי הבנייה, ואילו בטבלה המעודכנת של הצפיפות יש אבחנה בכל דגם עיר בין שלושה סוגי בנייה: הצפיפות הגבוהה ביותר תהיה במרכזי עסקים ראשיים (מע"רים) וליד קווי רכבת קלה, צפיפות בינונית באזורים של בנייה מרקמית (נמוכה וצפופה יותר), וצפיפות נמוכה יותר באזורים של צמודי קרקע.

הצפיפות תעלה גם ביישובים הכפריים

לא מדובר בשינוי קל, אלא בהגדלה דרמטית של הצפיפות. למשל, בערים הגדולות, שיש בהן יותר מחצי מיליון תושבים - כיום רק ירושלים עונה להגדרה הזו, אבל ההנחה היא שבעתיד יהיו עוד ערים כאלה, בהן תל אביב, ואולי נתניה, חיפה ופתח תקווה - תגדל הצפיפות מ-16 יח"ד לדונם ל-30 יח"ד לדונם במע"ר ולאורך קווי הרכבת הקלה, ול-20 יח"ד לדונם בבנייה מרקמית.

בערים שבהן יהיו עד 200 אלף נפש, שהן כיום רוב הערים הגדולות בישראל - למשל אשדוד וראשון לציון - הצפיפות תגדל מ-14 יח"ד מינימום לדונם, ל-20 יח"ד לדונם מינימום לאורך קווי הרכבת הקלה, ול-16 יח"ד לדונם בבנייה מרקמית.

אפילו בערים הקטנות הצפיפות תצטרך לגדול. למשל, בערים שיש בהן בין 20 ל-50 אלף תושבים - ניקח לדוגמה את יהוד, קרית אונו, אופקים, טירה ומעלות-תרשיחא - הצפיפות כיום נעה בין 3 ל-7 יח"ד לדונם, ותצטרך לגדול ל-11 יח"ד מינימום בבנייה מרקמית, ועד 15 יח"ד מינימום בבנייה לצד קווי תחבורה - כמו אלה שקיימים כיום בנהריה, ובקרוב בכרמיאל.

איכות התכנון: צפיפות היא לא מילה גסה

ההצעה שיעלה מינהל התכנון קשורה לא רק לצורך בהגדלת מספר היח"ד, אלא תשפיע גם על איכות התכנון, וליתר דיוק על איך נרגיש שנסתובב בשכונות שלנו בעוד 20, 30 ו-40 שנה. באיזה מרחק יהיה גן הילדים? איפה יהיו חנויות? האם נצטרך להיכנס למכונית בשביל שירותים כמו מרפאות, חוגים וקולנוע? האם השכונה שלנו תהיה דומה במשהו לשכונה שלנו היום, או שהמרקם ישתנה לגמרי? מדובר בשאלות שנשמעת כיום לעתים קרובות בהקשר לפרויקטים של פינוי בינוי, שבהם נמחקת לגמרי זהותה של השכונה הישנה.

עניין חשוב נוסף הוא חתך הרחוב, או בעצם התפיסה שלא כל כך משנה כמה קומות יש למעלה - השאלה היא מה קורה בקומת הקרקע, במפגש של הבניין עם הרחוב. אם הבניין הוא בן 25 קומות אבל יש לו קומת מסחר למטה הוא הרבה יותר מזמין אנשים להסתובב מאשר בניין של 15 קומות שסגור לרחוב בדלת זכוכית.

במינהל התכנון יודעים שיש על כתפיהם משימה לא פשוטה: לשכנע את הציבור שצפיפות היא לא מילה גסה, אלא דווקא ברכה. שגני ילדים בקומות הקרקע של בנייני מגורים - כמו בפרויקט שוק בצלאל בתל אביב למשל - יהפכו לאופציה נפוצה, ולאו דווקא גרועה.

צפיפות גבוהה, מזכירים במינהל התכנון, מבטיחה דווקא שירותים עירוניים נרחבים יותר בקרבת הבית: יותר מוסדות חינוך ותרבות, יותר מסחר, ויותר אפשרות לתחבורה ציבורית יעילה, שיכולה להתקיים רק כשיש מסה מספקת של משתמשים. כדי להצדיק תחבורה מסילתית - למשל קו רכבת קלה או מטרו, פרויקטים שעולים מיליארדים - דרושה צפיפות של 30-20 אלף נפש לקמ"ר - הרבה יותר מהצפיפות בערים בישראל.

אבל זה לא פשוט כל כך. אם אפשר ללמוד משהו מתוצאות הבחירות לרשויות המקומיות באוקטובר האחרון, הוא שהאזרחים הפכו הרבה יותר מעורבים בענייני תכנון ובנייה - לא מהססים להחתים על עצומות, להקים עמותות, לצאת להפגנות ואף להגיע לבתי המשפט אם צריך, כפי שראינו במקרה של תוכנית המתאר של הוד השרון. הסנטימנט הציבורי הוא של התנגדות לצפיפות והתנגדות למגדלים שמשנים את פני העיר ויקרים לתחזוקה. התושבים בערים רבות הצביעו בעד מה שהם מכנים "בנייה שפויה"- תשתיות לפני בניינים, ובכמה וכמה במקרים הדיחו ראשי רשויות שקידמו יותר מדי בנייה, ללא תשתיות מתאימות.

נושא אחד שעליו יש הסכמה הוא שלא בכל מקום מתאים לבנות מגדלים, שרבים חשים שהם מייצרים ניכור ולא מתאימים לערים קטנות יחסית, שלא לדבר על עלויות התחזוקה הגבוהות שלהם. "יש כל מיני טיפולוגיות שיכולות לייצר ציפוף אינטנסיבי", אומר גורם במינהל התכנון. "נניח שבמקום פארק צמרת אחד בתל אביב, אפשר היה להגביה את כל העיר ל-7-8 קומות. לא מוכרחים בכלל לבנות מגדלים".

אם הבניינים הגבוהים ייבנו בעיקר לאורך קווי הרכבת הקלה - בירושלים לדוגמה החליטו לאחרונה להגביה עד 30 קומות את הבניינים ליד צירי הקו האדום והירוק בבירה - אפשר יהיה לקדם בנייה מרקמית בשאר חלקי העיר. במקרה כזה, אולי אפשר לחשוב כבר על שינוי בקווי הבניין. היום ארבעה כיווני אוויר זה פחות הכרחי, יש מיזוג ובנייה ירוקה, אומרים במינהל התכנון. אפשר לעשות קו אפס לרחוב, אם זה רחוב טוב שיש בו התרחשות.

"זה שינוי גישה יסודי. לא כל דבר נכון לכל מקום, ולא הגיוני שכל המקומות ייראו אותו דבר. המשטר של הצפיפות נטו וכמה אתה חייב להפריש לצרכי ציבור זה בעייתי, צריכה להיות יותר גמישות בתכנון. זה חייב לבוא עם הציפוף של שטחי הציבור וזה חייב לבוא עם תחבורה ציבורית. זה הבסיס לכל", אומרים במינהל התכנון.

מראה שכיח היום בשכונות חדשות הוא המראה של בנייני מגורים גבוהים של 14 ואפילו 20 קומות, ולצדם אשכול גנים על קומה אחת, מקסימום שתיים. הגדלת הצפיפות תחייב לא רק לצופף את המגורים - היא תצטרך להתבטא גם בשטחים שמיועדים למבני ציבור.
ופה הסיפור מסתבך עוד יותר: כשהתקציבים למבני ציבור מגיעים ממשרדי הממשלה, לא קל למצוא מימון למבנה שהוא גם של משרד החינוך, גם של משרד הרווחה וגם של משרד התרבות. אבל אם רוצים מבנה יותר יעיל, שיהיה פתוח כל היום וגם בערב, הכרחי למצוא לכך פתרון.

חיסכון נוסף בשטחי ציבור יכול לבוא פשוט מחשיבה יצירתית, למשל שטחים ירוקים מעל דרך, או ליצור חיבור - נניח בגשר - בין אזור במצוקה של שטחי ציבור לבין אזור שחסרים בו שטחי ציבור. "זה שינוי גישה יסודי", מסכמים במינהל התכנון.