50 שנים לא מספיקות: מתי ניתן לבטל הפקעה?

למדינה הזכות להפקיע קרקעות של בעלים פרטיים לצרכי ציבור, אולם זכותו של בעל המקרקעין להתנגד להפקעה הכפויה. קיימים כמה גופים בעלי סמכות לבצע הפקעה מטעם המדינה, ביניהם הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, מע"צ, חברת החשמל, נתיבי ישראל, נת"ע ורשויות ציבוריות נוספות. רשויות התכנון בישראל רשאיות להפקיע עד 40% משטח המגרש בלי לתת כל פיצוי, והפקעה העולה על 40% מזכה בפיצוי. בכל מקרה, הפקעה צריכה מטרה מסוימת.

בשורה של פסקי דין עקרוניים נקבע כי אם הרשות שקטה על שמריה וזנחה את מטרת ההפקעה, הרי ששינוי ניכר במימוש מטרת ההפקעה עשויה להיות גם עילה לביטולה. כך, בעל הקרקע יכול להצליח להחזיר לעצמו את הקרקע שהופקעה ממנו, בטענה כי מטרת ההפקעה נזנחה על-ידי הרשות.

סוגיה מורכבת זו - מתי אם בכלל ניתן לבטל הפקעה כשהרשות זנחה את מטרת ההפקעה - נדונה לאחרונה על-ידי בית משפט העליון, במסגרת ערעור בשאלת ביטול הפקעה של מקרקעין לצורכי ציבור של הקמת גני ילדים מלפני 50 שנה.

בגין ההפקעה ההיא שולמה תמורה מלאה, והצד שנאלץ לוותר על שטחו בגין ההפקעה חתם על כתב ויתור אשר שלל ממנו לטעון טענה כלשהי בעניין השבת הקרקע בגין שיהוי ביישום תוכנית בניית גן הילדים. אולם כעבור 50 שנה הגישו בעלי הקרקע המקוריים בקשה להשבת הקרקע, בטענה כי מטרת ההפקעה לא מומשה.

בית המשפט המחוזי ביטל את הפקעת מקרקעין ל"צורכי ציבור", ועיריית תל-אביב ערערה לעליון על פסיקתו.

שופטי בית המשפט העליון, בדעת רוב (השופטים ג'ורג' קרא ומני מזוז, בניגוד לדעתו של השופט יצחק עמית), קיבלו את הערעור ופסקו כי יש לבטל את פסק הדין שנתן בית המשפט המחוזי - ולהשאיר את ההפקעה על כנה.

שופטי העליון פסקו כי למרות עשרות השנים שחלפו, האינטרס הציבורי אינו מצדיק לבטל את ההפקעה. השופט מזוז ציין כי חרף הזמן הרב שחלף, אין כל אינדיקציה לזניחת מטרת ההפקעה. תכנון אורבני מחייב שמירת עתודות למטרות ציבוריות נדרשות, גם אם לא לטווח הקרוב דווקא. הוא המשיך וקבע כי משהתגבש צורך קונקרטי פעלה העירייה לקידום יישום המטרה של הקמת כיתות גן, שאין חולק כיום באשר לנחיצותו. בנסיבות אלה, איזון האינטרסים, נוטה במובהק לטובת האינטרס הציבורי שבמימוש תכלית ההפקעה. אלמלא הוצע צו מניעה (לטובת הצד שדרש את הקרקע חזרה) שניתן לבקשת בעלי הקרקע המקוריים, סביר להניח שהמבנה היה כבר לקראת השלמה.

לסיכום, מהם קריטריונים של הפסיקה לביטול הפקעה שנזנחה?

בית המשפט אינו מבטל הפקעה בקלות-דעת, מדובר בצעד דרסטי שנשקל בכבידה. בית המשפט אינו מרבה לעשות כן ותלוי כמובן בנסיבות המקרה. במסגרת זאת קבע בית המשפט כי יש לשקול מספר שיקולים וכללים מנחים, אך כמובן שאלה אינם מהווים רשימה סגורה:

משך הזמן שחלף מאז ביצוע ההפקעה - משך הזמן אינו מכריע כשלעצמו, אך ברור שככל שמשך הזמן שחלף ארוך יותר - כך ניתן יהיה לצפות כי הטעמים לעיכוב יהיו משכנעים יותר.

מהי המטרה הציבורית לשמה הופקעה הקרקע, כך שחשוב שתשמש עבור צורך ציבורי נדרש. על המטרה הציבורית להיות קונקרטית ומוגדרת.

גובה הנזק שנגרם לבעל החלקה המופקעת בעקבות השיהוי.

דרך התנהלותה של הרשות המפקיעה והסיבות בגללן מתעכב מימוש יעדי ההפקעה - האם הרשות אכן פעלה למימוש מטרת ההפקעה, והאם מדובר בפעולות סבירות. כמובן מתוך מודעות לכך שהליכים תכנוניים הם מורכבים ועשויים לארוך זמן רב.

היקף השטח המופקע - ככל שעסקינן בפרויקט מקיף יותר, כך יש מקום לאורך רוח רב יותר בכל הנוגע לזמן הנדרש להשלמת הליכי התכנון והרישוי. אולם שאלה זו חשובה גם מבחינה נוספת המשווה בין גודל השטח המופקע לבין השטח הנחוץ למימוש הצורך הציבורי.

מידת המורכבות והקשיים הכרוכים בהליכי התכנון וכן קצב התקדמות יישומן של מטרות ההפקעה בחלקות אחרות המצויות במתחם של המקרקעין המופקעים.

איזון במבט רחב בין משקל מעמדה של זכות הקניין לבין הנזק שייגרם מביטול האינטרס הציבורי.