התוכנית החדשה להתמודדות עם העוצמה של ענקיות הטכנולוגיה

האם צריך לרסן את ענקיות הטכנולוגיה, מה השפעתן על החדשנות בעולם, והאם חוקי ההגבלים העסקיים הקיימים מסוגלים להתמודד עם האתגרים שיוצרים הענקיות? כל אלה הן שאלות איתן מתמודדים פוליטיקאים, רגולטורים, ואנשי תעשיית ההייטק ברחבי העולם.

קריאות לפירוק או החלת רגולציה מוגברת על ענקיות הטכנולוגיה נשמעות תדיר, ואפילו בכירים בפייסבוק כבר קראו לגיבוש רגולציה חדשה. באחרונה גם פורסם בארה"ב כי פעילותן של ענקיות הטכנולוגיה צפויה לעמוד במרכזן של חקירות הגבלים עסקיים.

"הכלכלה הדיגיטלית שינתה את הדינמיקה של התחרות, באופן שמקצין תופעות אותן הכרנו בעבר. לאור קיומם של חסמי כניסה וגדילה, שליטה במידע, ויכולת לעצב את הממד התחרותי - לא ניתן עוד להניח כי כוחות השוק יובילו לתוצאה האולטימטיבית", אומר פרופ' אריאל אזרחי, ראש המכון להגבלים עסקיים באוניברסיטת אוקספורד, בראיון עם "גלובס".

אזרחי לקח חלק בכתיבת נייר עמדה שפרסם באחרונה מרכז סטיגלר לחקר הכלכלה והמדינה בשיקגו, אשר עוסק בהשפעתן של פלטפורמות דיגיטליות על מבנה השוק והתחרות. החוקרים שגיבשו את נייר העמדה המליצו על הקמת רשות חדשה על מנת להתמודד עם האתגרים הייחודיים שהשווקים הדיגיטליים מציבים בפני התחרות - רשות דיגיטלית. נייר העמדה נכתב על ידי שמונה חוקרים מאוניברסיטאות מובילות וגופים נוספים, כחלק מוועדה שהוקמה במכון. את הפרויקט יזמו פרופ' לואיג'י זינגאלס והעיתונאי גיא רולניק מ"דה מרקר".

החוקרים מציינים כי שווקים דיגיטליים מאופיינים בכך שהפלטפורמה הדומיננטית בשוק מחזיקה ביתרונות משמעותיים על פני המתחרות, מה שמוביל לחסמי כניסה גבוהים לשוק. הפלטפורמה הדומיננטית זוכה ליתרונות שנובעים מגודל הפעילות וכמות הדאטה שהיא אוספת. פחות חברות חדשניות נכנסות לשווקים בהם פועלת ענקית טכנולוגיה - מה שגורר האטה בקצב החדשנות. "קרן הון סיכון תחשוש להשקיע בסטארט-אפ חדשני שמתחרה בענקית טכנולוגיה. התקווה הגדולה ביותר לחברה כזו היא להוות מוצר משלים לפלטפורמה, ולהירכש על ידה בשלב מוקדם. אולם אם חסמי הכניסה יופחתו, החברה לא תצטרך להסתפק בשביב קטן של רווחי הפלטפורמה, ותוכל להתחרות על כל רווחיה ולנסות להחליף אותה - מה שייצור תמריץ גדול בהרבה לחדשנות", כתבו החוקרים.

אזרחי הוסיף כי "אחת הטענות שנשמעות היא כי טכנולוגיה חדשה עשויה לשנות את השוק בכל רגע, ולכן עלינו להימנע מכל התערבות בשוק. המציאות היא שונה. ראשית, לעתים קרובות החברות הדומיננטיות רוכשות את מי שעשוי לשבש את מעמדן בשוק, ומסכלות יכולת לשינוי. שנית, השליטה של מספר חברות בפלטפורמות החדשנות ובגישה לצרכן, והיכולת שלהן להכתיר מנצחים או מפסידים בשוק, משפיעות על המאפיינים של טכנולוגיות חדשות ועל כיווני הפיתוח".

לפי החוקרים, הצרכנים עצמם מתנהגים באופן שמתחזק את הסטטוס קוו ויוצרים חלק מהחסמים שפוגעים בהם - למשל בכך שהם לא משנים את הגדרות ברירת המחדל של שירותים שונים או בכך שהם לא גוללים מטה לבחון תוצאות חיפוש נוספות. אזרחי מסביר כי "לעתים אסטרטגיות מסוימות מהוות ניצול לרעה של המעמד הדומיננטי. חברה שמפעילה מנוע חיפוש למשל, יכולה לדחוק מתחרים ולהציג שירותים שהיא מציעה גבוה בתוצאות החיפוש, גם אם באופן רגיל היו מוצגים בתחתית החיפוש בגלל נחיתותם מול שירותים אחרים. צרכנים עדיין יכולים לחפש את הלינק לאותה החברה בתחתית העמוד, אבל מחקרים התנהגותיים מראים שרובינו נקליק על התוצאות בראש העמוד".

"צריך לשנות את הנחות הבסיס שלנו"

אחד האתגרים הקיימים בשירותים דיגיטליים כמו מנועי חיפוש ורשתות חברתיות הוא העובדה כי הם ניתנים בחינם, לכאורה, אך למעשה המשתמש משלם בכך שהוא מספק את המידע האישי שלו: איפה הוא מסתובב, מה התחביבים שלו, איזה תוכן מעניין אותו ועוד. זה מה שאפשר לגוגל, פייסבוק ואחרות להפוך לפלטפורמות פרסום עוצמתיות.
החוקרים מציינים כי "המחיר של סחורה שניתנת בחינם הוא אפס, אך בנוסף אליה המוכר עשוי לצרף תנאים וחובות. צרכנים משלמים על שירותים דיגיטליים באמצעות בארטר - הפרטיות והמידע שלהם. ייתכן שהדאטה של המשתמשים הינו בעל ערך רב כל כך שהפלטפורמה הייתה משלמת עבורו, אך הקושי הטכני לעשות זאת מוביל אותה לתת את השירות בחינם. עדיין, למידע הזה יש מחיר בשוק שניתן לנתח אותו". הם הוסיפו כי "דאטה של צרכנים אינו מפוקח בארה"ב בצורה שנותנת לצרכנים שליטה, ורובם לא יודעים איזה מידע נאסף עליהם ונמכר".

החוקרים ציינו כי עסקים דיגיטליים יכולים להשתמש במאגרי המידע שלהם כדי לחקור כל פן של התנהגות הצרכנים בזמן אמת - ולהשתמש בתובנות כדי לעצב את הממשק באופן שיכוון את הצרכן לבצע בחירות שיהיו הרווחיות ביותר עבור הפלטפורמה. לדוגמה, להציע לו מכירות בהתאם למצבו הרגשי. כך נפגעת איכות התוכן שהמשתמשים נחשפים אליו. החוקרים מציינים כי העוצמה הזאת עשויה להוביל להתייקרות מחירים עבור מפרסמים.

החוקרים הגיעו למסקנה כי בגלל מאפייני השירותים האלה, תיקון עצמי מהיר בשווקים שנשלטים על ידי פלטפורמות דיגיטליות גדולות אינו סביר, ולכן מציגים בנייר העמדה שורה של הצעות לפתרונות אפשריים לטיפול במצב.

אזרחי התייחס בהרחבה לבעיות הקיימות בכלים החוקיים היום, והסביר כי "אם מפנימים את השינוי במאפייני התחרות וביכולת להיכנס לשוק ולערער את הסטטוס קוו, אנו נדרשים לשינוי מסוים בהנחות הבסיס שלנו, בחוקי התחרות או באופן האכיפה. יש גישות שונות במדינות שונות, בכפוף להיקף דיני התחרות ואופן האכיפה. בארה"ב למשל - בה באופן מסורתי דיני התחרות לעניין כוח שוק נאכפו באופן מצומצם - יש היום הצעות לשינוי רדיקלי של החוק, באופן שבו המחוקק יפרק את חברות הענק על מנת להחזיר תחרות ודינמיקה לשוק. מנגד, קיים לובי איתן בארה"ב הטוען כנגד כל שינוי חקיקתי.

"באירופה, דיני התחרות הוגדרו ונאכפו באופן רחב יותר והנציבות האירופית עושה בהם שימוש תדיר בתחומי הכלכלה הדיגיטלית. אולם גם באירופה קיימות מגבלות על אכיפת הדין באופן אפקטיבי. חקירות נמשכות מספר שנים, והחלטות הנציבות נבחנות בערר במשך מספר שנים - כך שההליך הוא ארוך. הצעדים לרוב אינם מחזירים את המצב לקדמותו, אלא רק מונעים מההפרה להמשיך. קנסות, על אף היותם משמעותיים, הם משניים לאסטרטגיה של ענקיות הדיגיטל. בהתחשב בדינמיקה של השווקים הדיגיטליים ומגבלות כוח האדם של רשויות התחרות, ברור כי דיני התחרות - גם כאשר הם מוחלים באופן אפקטיבי - מוגבלים בכוחם".

בין השינויים המוצעים בנייר העמדה ישנה האפשרות לשקול חקיקה חדשה בארה"ב, שתייצר אכיפת הגבלים עסקיים שמתאימה לאתגרי העידן הדיגיטלי. בנוסף, החוקרים כתבו כי כלכלנים ועורכי דין יצטרכו לפתח כלים שיסבירו לבתי המשפט כיצד הניצול של ההטיות ההתנהגותיות של המשתמשים מסייע ליצירת עוצמה בשוק ופוגע באיכות התוכן.

נטל ההוכחה: על החברות או הרגולטור?

בנייר העמדה מוצעת גם הקמה של בית משפט ייעודי המתמחה בתחרות, שיסייע לשופטים לפתח מומחיות בתחום, וכן הצעה לקונגרס האמריקאי לשקול הקמת רגולטור מיוחד - רשות דיגיטלית - מאחר ש"גם אכיפה אפקטיבית של החוקים הקיימים לא תייצר שווקים תחרותיים במהירות". לרשות הדיגיטלית יהיה מנדט לפתח רגולציה, לפקח ולאכוף אותה. היא תפעל בהתאם לתקנות רשות ההגבלים הדורשות פיקוח מתמשך, וגם תפתח רגולציות נוספות במקומות בהם כלים מסורתיים של הגבלים עסקיים אינם מספיקים.

אותה רשות תוכל לפעול באפיקים מגוונים. למשל, היא תוכל לייצר תנאים כלליים שתורמים לתחרות, כמו ניידות דאטה - כלומר קביעת כללים שיאפשרו למשתמשים להעביר את הדאטה שלהם מספק שירות אחד לאחר. כך, תוכל הרשות לאסוף דאטה באופן שגרתי על אינטראקציות ועסקאות דיגיטליות שיאפשר לקובעי מדיניות וחוקרים להעריך את פעילות הסקטור, וכן להפריד בין רגולציה שתוחל על כל החברות בשוק לכזאת שתוחל רק על חברות דומיננטיות.

אזרחי מסביר כי "חיזוק המשטר הרגולטורי בנושאי פרטיות, גישה למידע וכו' צריך להיעשות באופן מתוחכם שאינו יוצר עומס רגולטורי על חברות צעירות בשוק וחל רק כאשר הינו אפקטיבי, כלומר רגולציה חכמה - כזו שמוטלת רק על חברות גדולות עם אפקט משמעותי על השוק. רשות דיגיטלית תאגד את הרגולציה הרלוונטית לתחום ותפעל ליצור תמריצים לחברות על מנת שיפעלו באופן שתומך בצרכנים. רשות כזו יכולה לסייע לעצב את כללי המשחק בשוק ובכך למנוע מראש את הפגיעה התחרותית. היא יכולה למשל לאכוף איסור על שימוש באלגוריתמים שפועלים לניצול חולשות פסיכולוגיות אצל המשתמשים, לסייע בקביעת נורמות לעניין גישה למידע אישי, מסחר במידע והזכות לפרטיות. היא יכולה לעצב כללים - או לאכוף רגולציה קיימת - על היכולת לדחוק מתחרים החוצה מהשוק".

בנייר העמדה הוצע גם שהרשות הדיגיטלית תקבל סמכות לבחון מיזוגים הנוגעים לחברות עוצמתיות במיוחד, ולהגן מפני רכישת חברה שעשויה להתחרות בענקית עצמה. אזרחי התייחס ליתרונות שיש היום לחברות הענק על פני רגולטורים כשהן רוכשות חברות שעשויות להפוך למתחרות בעתיד, כמו ברכישות שביצעה פייסבוק - של ווטסאפ ואינסטגרם.

"ניתוח מיזוגים בתחום דיני התחרות הוא מאתגר, בעיקר בשווקים דינמיים. האינפורמציה לעניין הצעת מיזוג היא לרוב א-סימטרית. בעוד החברה הרוכשת יודעת היטב על מה היא משלמת, רשות התחרות נסמכת על מידע אותו קיבלה במסגרת התיק או מחברות בשוק. הקושי הוא לא רק בהשגת המידע, אלא גם בניתוח ההשלכות העתידיות של העסקה על התחרות. האם החברות אכן יהפכו למתחרות בשוק עתידי, או שזו רכישה שמסייעת לחברה קטנה לצמוח? יש כאלו הטוענים כי כדי להתמודד עם פערי הידע בין החברות לרשויות התחרות, צריך לשנות את נטל ההוכחה ולדרוש מהחברות להוכיח שהמיזוג ייצר יעילות בשוק, במקום לדרוש מהרשות להגבלים עסקיים להוכיח שהוא בעייתי".