מהו מונופול? הכוח לקבוע תנאי אספקה פחות טובים מהתנאים שהיו נקבעים בשוק תחרותי

"כוח שוק משמעותי הוא היכולת לקבוע תנאי אספקה שנחותים באופן משמעותי בהשוואה לאלה אשר היו נקבעים בשוק תחרותי - כלומר, היכולת של אדם להרע את תנאי אספקה מבלי לאבד לקוחות רבים מדי לטובת המתחרים, שאלמלא כן המהלך לא יהיה כדאי עבורו".

כך קובעת רשות התחרות בגילוי דעת חדש שפרסמה היום (א'). על-פי גילוי הדעת, ניתן לזהות קיומו של מונופול כאשר ברור כי כשאותה חברה בעלת כוח שוק שוקלת האם להעלות את המחירים שהיא גובה מהציבור, היא אינה חייבת לחשוש מתגובתם הצפויה של הלקוחות ולא מתגובתם הצפויה של ספקים אחרים.

הרשות מבהירה כי גוף הוא בעל כוח משמעותי כאשר אין גורמים שמרסנים אותו - כלומר: הוא יכול לפעול ללא חשש משמעותי מתגובתם הצפויה של הלקוחות או של ספקים אחרים למעשיו.

עם זאת, מובהר בגילוי הדעת כי בחינה של כוח שוק משמעותי היא תמיד תלוית הקשר. כך, ייתכן כי כוח שוק משמעותי יתקיים ביחס לסוג לקוחות מסוים בלבד או באזור גאוגרפי מסוים, וזאת כאשר יש בידי הספק אפשרות להפלות בין סוגי הלקוחות השונים.

עוד מבהירה הרשות כי אין די בקיומו של כוח שוק ובהוכחת העלאת מחיר מוצר, אלא יש להוכיח כי היה ניצול לרעה של כוח השוק.

גילוי הדעת מתפרסם בעקבות תיקון חדש לחוק ההגבלים העסקיים - הנקרא מעתה "חוק התחרות הכלכלית" - שהגדיל משמעותית את סמכות רשות התחרות לפעול נגד מונופולים, לאחר שהרחיב את הגדרת המונופול.

על-פי החוק החדש, הסנקציות שיכולה רשות התחרות (לשעבר רשות ההגבלים העסקיים) להפעיל נגד מונופול יחולו גם על גופים בעלי נתח שוק קטן מ-50% בשוק, אם יש להם "כוח שוק משמעותי". עד לתיקון, הרשות הייתה מוסמכת לעסוק רק בגופים שנתח השוק שלהם היה גדול מ-50%.

התיקון לחוק נכנס לתוקף ב-10 בינואר השנה, ועל רקע השינויים שהביא התעורר הצורך להבהיר כיצד סבורה הרשות שיש לבחון קיומו של כוח שוק משמעותי.

מעבר להגדרת "כוח שוק משמעותי" ככוח לגבות מחיר שגבוה באופן משמעותי מהמחיר שהיה נגבה בשוק תחרותי - מחיר המכונה בשוק "מחיר מופרז" - נקבעו בגילוי הדעת שורה של מאפיינים רלוונטיים לבחינת כוח שוק משמעותי, וביניהם: נתח השוק שבידי הגורם הנבחן; מספרם ומעמדם של המתחרים הנוספים בענף; תנודתיות בנתחי השוק; מידת הבידול בין המוצרים בענף; חשיבות המוצר לקמעונאים; קיומם של חסמי מעבר ללקוחות.

בנוסף, גילוי הדעת עוסק בבחינה של חסמים לכניסה לתחום, התרחבות בתוך התחום ולמעבר של צרכנים מספק לספק. גם אופן ההתנהלות של חברה עשויה לחזק את המסקנה שהיא מחזיקה בכוח שוק משמעותי, בשילוב עם בחינת מאפייני השוק והמוצר.

הנוסח הסופי מתפרסם היום לאחר הליך אינטנסיבי של בחינת הערות שהתקבלו לטיוטת גילוי הדעת שפורסמה במרץ השנה ממגוון רחב של גורמים הפועלים בשוק, לרבות קיום שולחנות עגולים לדיון בסוגיות מובחרות יחד עם המגיבים.

על-פי גילוי הדעת, הרשות מתבססת על שני עקרונות בקביעתה מיהו מונופול: הראשון - שלא כל מי שמתמחר מעל העלויות ייחשב לבעל כוח שוק משמעותי, ושרווחיות כשלעצמה אינה עדות מספקת לכוח שוק משמעותי; והשני - העובדה שהחוק אינו אוסר על עצם ההחזקה בכוח שוק משמעותי אלא רק על ניצולו לרעה.

לכן, נקבע, אין די בעצם הקביעה שגורם מחזיק בכוח שוק משמעותי כדי לבסס הפרה של הדין; ותמיד יידרש יסוד נוסף של התנהגות שעולה כדי סירוב בלתי סביר לספק או ניצול מעמד לרעה, על-מנת שחברה שהיא מונופולין תיחשב כמפרה את הדין.

בגילוי הדעת נכתב כי "כוח שוק במובנו הרחב קשור ליכולת ולכדאיות הכלכלית לקבוע עבור מוצר מסוים תנאי אספקה או רכישה נחותים מאלה שהיו שוררים בשוק תחרותי. בכל הנוגע לאספקת מוצרים או שירותים, כוח שוק עלול להיות מופעל ביחס לתנאי אספקה שונים, כגון מחיר, כמות, איכות, מגוון, זמינות ועוד. כוח שוק עלול להיות מופעל גם כלפי ספקים ביחס לתנאי הרכישה; כפי שיוסבר להלן, גילוי דעת זה יתמקד בצד האספקה בלבד".

עוד צוין כי כוח שוק אינו מושג דיכוטומי אלא עניין של מידה: "נדירים הם השווקים בהם מידת התחרות מתקרבת למצב של תחרות משוכללת, ובהתאם מידת כוח השוק של כלל הספקים מתקרבת לאפס. ברי שלא בכל שוק שבו קיימת בידי ספק או ספקים מידה מסוימת של כוח שוק, עלולים להתעורר חששות לפגיעה בתחרות או בציבור כתוצאה מקיומו של מונופולין או מהתנהגותו של בעל מונופולין. לכן סעיף 26 לחוק המתוקן מתייחס לכוח שוק משמעותי, היינו הכוח לקבוע תנאי אספקה שהם נחותים באופן משמעותי מתנאי האספקה אשר היו נקבעים בשוק תחרותי".

הרשות מציינת עוד כי בשוק תחרותי, תנאי האספקה שכל שחקן מציע נקבעים בהתחשב בתנאי האספקה שמציעים מתחריו: כל שחקן מעוניין לקבוע תנאי אספקה שימקסמו את רווחיו, ומודע לכך שאם הוא ירע את תנאי האספקה, לקוחותיו יוכלו לעבור לרכוש ממתחריו המציעים תנאים עדיפים. במצבים אלה התחרות מרסנת את היכולת של כל שחקן להרע את תנאי האספקה. "אולם כאשר גורם מסוים יכול להתנהג באופן חופשי מרסנים תחרותיים משמעותיים, אזי נתון בידיו כוח שוק משמעותי. במקרה כזה בידיו לקבוע תנאי אספקה נחותים באופן משמעותי מתנאי האספקה בשוק תחרותי, שכן הוא אינו חושש למעבר של לקוחותיו למתחריו", נכתב בגילוי הדעת.

כאמור, אין די בקיומו של כוח שוק על-מנת לקבוע כי מונופול הפר את החוק ועל-מנת לנקוט נגדו צעדי אכיפה. לצורך כך יידרש קיומו של יסוד נוסף: התנהגות שעולה כדי סירוב בלתי סביר לספק או ניצול מעמד לרעה. עם זאת, בגילוי הדעת צוין כי בניתוח חשד להפרה, מידת כוח השוק שבידי גורם נתון רלוונטית גם לעניין העלילות לפגיעה בתחרות ובציבור כתוצאה מפעולותיו. "במקרים רבים ככל שכוח השוק של מונופול הוא משמעותי יותר, ההשלכות של הפרת החוק על-ידי בעל המונופולין צפויות להיות חמורות יותר", נכתב. 

"זרקור לעולם העסקי" 

לדברי עו"ד אסף שובינסקי, שותף וראש תחום הגבלים עסקיים ותחרות במשרד יוסי לוי, "גילוי הדעת שפורסם היום אומנם מתיימר לצקת תוכן למונח 'כוח שוק משמעותי' שבחוק, אך הרבה מעבר לכך - הוא מדליק זרקור לעולם העסקי על חוסר הוודאות המסוכן שבפניו אנו ניצבים מאז התיקון לחוק ההגבלים העסקיים בינואר האחרון.

"המונח 'כוח שוק משמעותי' מקפל בתוכו הגדרות משפטיות וכלכליות סבוכות מאין כמותן, שגדולי המומחים בארץ ובעולם מתחבטים בהן יום ביומו, והבעיה הגדולה היא שאותו מונח כלכלי, שקשה מאוד לשרטט את גבולותיו מראש, מציב במדינת ישראל את קו הגבול בין התנהלות לגיטימית לבין התנהגות עבריינית, שלצידה סנקציות פליליות קשות". 

עו"ד שובינסקי מציין כי "החשש הגדול בקביעת איסורים מעורפלים, שתלויים בהגדרות שוק סבוכות ובשאלות תאורטיות של 'יכולת לפגוע בתנאי אספקה מבלי לאבד לקוחות רבים מדי לטובת המתחרים', הוא מפני הפללה של קהילה עסקית שלמה, שמבקשת לפעול בלגיטימיות, ושאין בידיה את הכלים לזהות מראש הפרות שתלויות בהגדרות כלכליות-משפטיות תאורטיות וסבוכות. מעבר לחשש מפני הפללה, האיסורים הסבוכים עשויים אף לגרום לקיפאון ולמעורבות יתר של העולם המשפטי והכלכלי בעולם העסקי". 

לדברי עו"ד צחי יגור, שותף וראש תחום הגבלים עסקיים ותחרות במשרד פרל כהן צדק לצר ברץ, "גילוי הדעת אינו מחדש במובן המהותי. אין כאן בשורה שמשנה הליכי חשיבה וניתוח של כוח שוק שהיו קיימים וידועים לעוסקים בתחום עוד קודם לגילוי הדעת. תרומתו העיקרית של גילוי הדעת בכך שהוא מאגד במסמך פורמלי, אחוד וסדור את 'ארגז הכלים' המקובל בעולם התחרות לבחינת קיומו של 'כוח שוק משמעותי'. 'ארגז הכלים' הזה התגבש בפסיקה בעולם התחרות בארה"ב ובאיחוד האירופי. במובן הפרקטי, עם זאת, יצא לאוויר העולם מסמך שכל גוף מסחרי שהוא מוביל שוק חייב ללמוד ולהכיר, גם אם במערך הארגוני שלו הוא לא נתפס כמונופול".