המחקר של בנק ישראל על פריון מנותק מהמציאות העסקית בתחומי המיסוי והסלולר

1.

פרופ' אמיר ירון, נגיד בנק ישראל, התגאה מאוד בעבודת המחקר המקיפה שיצאה תחת כהונתו אתמול (א'). העבודה הייתה על פריון במשק, נושא חשוב מאוד, אבל למרבה הצער בשבילי היא לא חידשה דבר, ואני מניח שגם לקובעי המדיניות הכלכליים היא לא חידשה דבר. נהפוך הוא - היא גם הפתיעה על חלקם - בגלל ההמלצות שלה.

בעבודה היו השקות לתחום המיסוי, לתחום החינוך, לתחום הטכנולוגי ולתחום הרגולציה. על כל אחד כבר נכתבו הררי מילים - עוד תופעה מאוד אופיינית לחוקרים הכלכליים בסקטור הציבורי. יותר מדי חוקרים, יותר מדי מחקרים - ובסופו של דבר מעט מאוד מעשים. יש מחלקת מחקר בבנק ישראל, יש מחקר באגף הכלכלן הראשי באוצר, יש מחלקות מחקר בכל משרד ממשלתי שעוסקות בניתוח ובעיבוד נתונים ובגיבוש המלצות. ברגולציה מטפל במיוחד משרד ראש הממשלה, והסיקור בעבודת המחקר של בנק ישראל לא ממש הוסיף ערך לפתרונות - למרות שיש שיפור בדירוגים של ישראל בעשיית עסקים, שעדיין נותרו נמוכים יחסית.

אני לא מצליח להבין למה יש יותר מדי מחקרים המופקים בסקטור הציבורי, ואין יכולת להתייעל מהבחינה הזו. מה שאופייני לכל עבודת המחקר, במיוחד עבודת המחקר של בנק ישראל, היא השימוש השחוק בצמד המילים בפרק ההמלצות "יש ל...". היא הופיעה עשרות פעמים במחקר של הבנק - למרות שחלק מההמלצות שיקפו חוסר חיבור למציאות העסקית. הנה שניים מהם, בתחום המיסוי ובתחום הסלולר.

2.

הפרק שעוסק בחוק עידוד השקעות הון תוקף, די במפתיע, את המדיניות הממשלתית בנוגע לחוק עידוד השקעות הון. אני מסכים עם הדוגמאות שהובאו בנוגע למדינות אחרות שמעניקות הטבות לפי אזורים גאוגרפיים על מנת לעודד את הפעילות הכלכלית בהם, כאשר מתן ההטבות בדרך כלל מותנה בהעסקה של עובדים חדשים ובהשקעות הוניות וחלקן מתמקדות במתן תמריצים לעסקים קטנים ובינוניים.

אבל מפה ועד שלילה מוחלטת של כלי הטבות מס (ושוב, אפשר להתדיין בהחלט על מה נותנים ומה מקבלים, כולל התניות של תעסוקה ועוד) רק דרך הפריזמה והמסקנה של פריון היא השקפת עולם מנקודת מבט מאוד צרה. הטענה המרכזית של בנק ישראל היא שאין בהטבות המס בכדי להגדיל בהכרח את היעילות של אותן פירמות ו/או לתרום לסך הפריון המשקי והבנק; שהפעולות המסייעות לחברות מייצאות ולתעשייה עלולות לתרום לנחיתות הפריון של ענפים שאינם מייצאים מאחר שהן מעוותות את הקצאת גורמי הייצור; הבנק גם שולל את ההנחה לפיה פעילות של חברת יצוא היא תוספתית למשק הישראלי, כי בלאו הכי המשק נמצא בסביבת תעסוקה מלאה מזה כמה שנים.

המסקנה של בנק ישראל: מתן הטבה קבועה לחברה יצואנית, אם בעלת פריון גבוה יותר, אינו מוצדק כשלעצמו. ההטבה צריכה להינתן לחברות שמביאות עמן ידע ייחודי, או מאפיינים חיוביים אחרים, הזולגים לחברות אחרות. הוא מודה שיש מסלולים כאלה בחוק השקעות הון אך דורש "לבחון לעומק את פוטנציאל הזליגה של ידע וחדשנות מהן לחברות אחרות במשק ואת מידת האפקטיביות שלהן בשינוי ההתנהגות". איך מודדים זאת בדיוק? לא ממש ברור מהדוח של בנק ישראל.

השורה התחתונה של בנק ישראל מאוד חד משמעית: ביטול הדרגתי של הטבות המס הניתנות לחברות מייצאות ועל בסיס העדפה ענפית, תוך התחשבות בהתחייבויות הקיימות של הממשלה, כדי למנוע זעזועים תכופים במבנה התמריצים; יש לגבש שיטה אובייקטיבית חלופית לזיהוי תחומי פעילות הטומנים בחובם השפעות חיצוניות חיוביות למשק ולהתאים להם תוכניות סיוע אפקטיביות. לחילופין, ניתן להפחית את מס החברות הכללי על בסיס המקורות שיתפנו. כך או כך, קובע הבנק "אין לנקוט בפעולות שעלולות להרחיב את סך הטבות המס". בנק ישראל ממליץ לשמור על מתן הטבות הניתנות במסגרת המסלול האסטרטגי, ובמקביל העלאת אטרקטיביות המשק בעיני חברות אלה, באמצעות הסרת חסמים ביורוקרטיים והשקעה בתשתיות הפיזיות והאנושיות.

לטעמי, ההמלצות הללו כלליות מדי שלא לומר אשלייתיות. ישראל איננה פועלת בחלל ריק, היא פועלת לפי כללי משחק גלובליים של משיכת הון זר, כולל השקעות של חברות יצואניות. נרצה או לא, נסכים או לא, נתרגז או לא - אלה כללי המשחק. שלא יהיה ספק: משיכת השקעות זרות תוך הטבות שונות במיסוי במסלולים של חוק עידוד השקעות הון - נראות על פניו אפליה לטובת החברות החזקות - והיא אכן כזו. בזמנו, כשחשפתי את הטבות המס של טבע, זה היה ניכר היטב לעין וזעק לשמיים: אפס אחוז מס, אפס! אלא שהפטור שהוענק אז לטבע יחד עם כמה חברות, היה באמת חריג בכל קנה מידה, במיוחד לאור מצבה הנוכחי של טבע. אלא שישראל איננה יכולה לנתק את עצמה מהעולם: היא לא יכולה לבטל את הטבות המס לחברות מייצאות רק בטענה שזה לא תורם לפריון המשקי, מה גם שהטענה הזו איננה מדויקת ונתונה לפרשנויות שונות.

את ה"פרשנות" האחרת אני מעדיף להביא מרשות החדשנות, מהדוח האחרון שלהם, שהתמקד בסוגיית המיסוי, וסותרת לחלוטין את ההמלצות והמסקנות של בנק ישראל. לא רק שהן סותרות, הן מפורטות יותר וגם מציאותיות יותר לאור השינויים הגלובליים במשטרי המס. הנה עיקרי הסקירה של רשות החדשנות (לשעבר המדען הראשי).

בשנת 2016 פרסם ארגון ה-OECD את כללי ה-BEPS, כללים שביקשו להתמודד עם ניוד רווחים של חברות עתירות ידע למקלטי מס ברחבי העולם ועודדו רישום קניין רוחני במדינה בה הוא מפותח. בפרסום הכללים, הארגון חתר להרמוניזציה של משטרי המס באופן שיבטיח מיסוי של פעילות כלכלית ריאלית במקום בו נוצר הערך. ואכן, במהלך שנת 2017 מדינות העולם ובהן ישראל החלו להיערך לאימוצם, ופעלו לעדכן את סביבת המיסוי שלהן כדי להיות אטרקטיביות עבור חברות טכנולוגיה.

אולם בשנת 2018 רפורמת טראמפ במיסוי טרפה את הקלפים מחדש. הרפורמה כוללת שינויים מרחיקי לכת במערכת המיסוי האמריקנית, שנועדו בין היתר למשוך פעילות כלכלית של חברות אמריקאיות רב-לאומיות - בהן חברות טכנולוגיה - בחזרה לארה"ב. בין הצעדים המשפיעים ביותר על חברות אלה נמנים הפחתה דרמטית בשיעור מס החברות, והטלת מסים מסוימים המשולמים לצדדים קשורים מחוץ לארה"ב.

המטרה של הצעדים: להגדיל את חבות המס בארה"ב של חברות בינלאומיות המקיימות קשרי גומלין עם ארה"ב, כגון חברות הפעילות במדינה, חברות המוחזקות על-ידי תושבים אמריקניים וחברות בעלות חברות קשורות אמריקאיות. ההשפעה של השינויים על חברות הייטק ישראליות צפויות להיות משמעותיות, משום שהן נוטות להיות גלובליות ולקיים זיקה חזקה לארה"ב. כמה מספרים: המס הפדראלי בארה"ב הופחת משמעותי, משיעור מס מדורג שנע מ-15% עד 35% לשיעור מס קבוע של 21%. על זה יש כמובן להוסיף את שיעור המס המדינתי והמקומי בארה"ב. לפיכך, בממוצע שיעור המס האפקטיבי הכולל (פדרלי, מדינתי ומקומי) עומד כעת על כ-27% בממוצע. אם נשווה לישראל נגלה כי שיעור מס החברות בישראל - העומד כיום על 23% - עדיין נמוך משיעור מס החברות בארה"ב, אך הפער בשיעורי המס בין המדינות הצטמצם, ואיתו גם היתרון התחרותי של ישראל.

כפועל יוצא, מאז חקיקת הרפורמה ישנן קרנות אמריקאיות המביעות חשש מלהשקיע בחברות שאינן אמריקאיות (לרבות חברות ישראליות) ובמקרים יוצאי דופן, קרנות אף מתנות את ההשקעה בחברה הישראלית בכך שיעשה "היפוך שרוול" (הקמת חברת אם אמריקאית מעל החברה הישראלית). הקמת חברת אם אמריקאית עשויה להקל על בעלי המניות האמריקאים, אך מהלך זה עלול לגרום לזליגת מס משמעותית ברמת החברה עצמה, משום שהקמת חברת אם אמריקאית מכפיפה את החברה והקבוצה לרשת המס האמריקאית שיציאה ממנה בשלב מאוחר יותר עלולה להיות בלתי אפשרית.

בסקירה של רשות החדשנות מציינים שרשות המסים, מתוך הבנת הסוגיה והשלכותיה, פרסמה לאחרונה "מסלול ירוק" המשפט את תהליך היפוך השרוול, מתוך מתן פטור ממס בישראל. כמו כן מציינת הסקירה כי רפורמת המס האמריקאית על החברות בישראל טרם ידוע. השורה התחתונה בסקירה: "ככל שמדינת ישראל תשכיל לספק פתרונות רגולטוריים ומיסויים המיטיבים עם החברות ומאפשרים להן לקיים פעילות תחרותית בישראל, כך ההשפעה של רפורמת המס האמריקאית תהיה קטנה יותר.

וזה לא הכל: בעוד חברות הטכנולוגיה בעולם כולו בוחנות היכן להתמקם כדי לזכות בתנאי המיסוי האופטימליים ארגון ה-OECD יצר השנה רעידת אדמה נוספת, כאשר קבע שערך כלכלי מפעילות דיגיטלית נוצר לא רק היכן שממוקמות הפעילויות המרכזיות של החברה (כגון המו"פ), אלא גם במקום בו נוצר מידע דיגיטלי - כלומר, היכן שנמצאים המשתמשים (רלוונטי במיוחד לגוגל ופייסבוק). כמובן שחברות טכנולוגיה ברחבי העולם צפויות להיות מושפעות מגישה זו: אלה הפועלות ממדינה אחת ומספקות שירותים דיגיטליים למשתמשים הממוקמים במדינה אחרת, ולו האוספות מידע דיגיטלי באמצעות מוצר או שירות ומייצרות הכנסות בזכותו.

ההצעה הזו, אם תתקבל, תחול על כל המדינות החברות באיחוד, המלחמה על עוגת המס של ענקיות הטכנולוגיה הופכת יותר ויותר ממאבק בין ענקיות הטכנולוגיה ובין מדינות אירופה - למאבק בין ארה"ב ובין מדינות אירופה.

כל הסקירה הזו נועדה להמחיש שהסביבה הדינמית העסקית, לבטח במדיניות המס, דורשת גם גמישות אצל מקבלי ההחלטות בנוגע למדיניות המיסוי, כולל חוק עידוד השקעות הון. לכן, הקביעה של בנק ישראל במשקפת המאוד צרה של הפריון מנותקת לחלוטין מהמציאות העסקית והמיסויית הגלובלית.

3.

המחשה נוספת לחוסר החיבור למציאות היו בהמלצות של בנק ישראל על שוק הסלולר. הבנק המליץ כי "במבנה הנוכחי של שוק הסלולר שהתחרות היא בעיקר על מחיר ולא על איכות. לפיכך, יש לנקוט במדיניות שתביא לכך שכל חברות השירות הסלולרי יפנימו באותה מידה את עלויות התשתית. יש לבחון מעת לעת אם נדרשים תמריצים מוגבלים להנעת המרוץ טכנולוגי ולהגברת התחרות על איכות השירות".

יסלח לי נגיד בנק ישראל, יסלחו לי חוקריו, אבל מדובר במקבץ סיסמאות לא אפקטיביות שלא מתחברות למציאות בשוק הסלולר. מה זה בדיוק מדיניות "שתביא לכך שכל חברות יפנימו את עלויות התשתית"? איזו מדיניות בדיוק יכולה לגרום "להפנים" את עלויות התשתיות?

ככה לא עובדת כלכלה וככה לא עובדות חברות עסקיות. בשביל להשקיע אתה קודם כל צריך להרוויח, ואת זה חברות הסלולר לא מייצרות בגלל התחרות לחיים ולמוות שם. כשחברה מפסידה היא בדרך כלל מצמצמת השקעות, כי קשה לממן השקעות בלי להרוויח, אלא אם כן אתה מתמנף עוד ועוד - ואז מגיעים הדיבורים על קריסה של אחת מהחברות בשוק הסלולר.

אינני יודע למה בנק ישראל וחוקריו התכוונו ואני לא בטוח שהם יודעים למה הם התכוונו. מה הכוונה בכלל ב"תמריצים"? אנא תפרטו שהציבור יידע מה בבנק ישראל בדיוק מתכוונים? לאיזו מדיניות תמרוץ בשוק הסלולר הם חשבו כדי לגרום לחברות סלולר להשקיע בתשתיות? אי-אפשר לכתוב המלצות תאורטיות, צריך לכתוב המלצות מעשיות. זו בדיוק כל הבעיה של דוח המחקר הראשון תחת הנהגתו של פרופ' אמיר ירון.