מי מפקח על המיליארדים האבודים של היטלי פיתוח?

בימים אלה בודקת המדינה חלופה לתמ"א 38 לאחר שבשנים האחרונות הרשויות המקומיות הערימו קשיים על מימושה. התלונה העיקרית של הרשויות היא שהתמ"א מכבידה על התשתיות המקומיות ומעמיסה על תקציבן השוטף, אלא שמדובר בלא פחות מאשר גניבת דעת שנועדה להסתיר את הסלידה של השלטון המקומי מבניה למגורים, זו שצורכת הרבה שירותים ומשלמת מעט ארנונה.

השלטון המקומי גובה מיליארדי שקלים מדי שנה כהיטלי פיתוח למימון תשתיות מסוג סלילה, תיעול ושטחים ציבוריים פתוחים (שצ"פ). נתון מדויק אודות ההכנסות מהיטלים אלה ניתן לחלץ מתוך הדוחות הכספיים של כלל הרשויות המקומיות. מה שאמור להדליק נורה אדומה היא העובדה שאין כל פירוט מדויק ושקוף עבור מה משמש הכסף הזה, אשר משפיע במישרין על נראות המרחב האורבני, על איכות החיים והבטיחות בו, כמו גם על מחירי הדיור בישראל.

היטלי הפיתוח הם תשלומים המוטלים באופן חד-פעמי על כל מטר מרובע של שטח קרקע ובניין. לפי החוק אסור להשתמש בכספים אלה למטרות אחרות מלבד הקמת תשתיות חדשות. המציאות לעומת זאת מלמדת שהיטלי הפיתוח משמשים למטרות שונות שאינן דווקא עבודות פיתוח, דבר אשר פוגע בפיתוח האורבני, בצמיחה העירונית והכללית ואף באיכות החיים.

ההיטלים נגבים אמנם לפי תחשיב כלכלי שאמור לייצר איזון כספי ארוך טווח בין ההכנסות וההשקעות של הרשויות המקומיות בהנחת תשתיות מוניציפאליות, אולם מדובר בתחשיב ספקולטיבי שנערך על-ידי הרשות המקומית, לפי בסיס נתונים שהרשות המקומית מייצרת. אם נשפוט לפי פסיקות בתי המשפט, מתברר שבסיס הנתונים המשמש להכנת התחשיב אינו תמיד מדויק, זאת בלשון המעטה.

כך למשל בעיר תל-אביב נמצא שעבודות שדרוג של תשתיות ביוב מומנו מסוף שנות התשעים ועד הקמת תאגיד המים בכפל, כאשר בפועל הרשות המקומית לא ביצעה החלפת קווי ביוב בהתאם לתכנית - דבר שכמעט וגרם לקריסת תשתיות הביוב בעיר מצד אחד, ולעודפים עצומים בהיקפי הגבייה מצד שני.

מקרים מסוג זה היוו את אחת הסיבות המרכזיות להקמתם של תאגידי מים וביוב. והנה, כאשר איסוף הנתונים וקביעת התעריפים של היטלי המים והביוב הועבר מאחריות משרד הפנים לרשות המים, שמם שונה "לדמי הקמה" והם פחתו בעשרות אחוזים, מה שמוכיח שלפני כן היקף הגביה היה כמעט כפול מהצרכים האמיתיים.

ניסוחים לא ברורים בחקיקת עזר

דרך נוספת לגביית היטלי פיתוח ביתר, היא שימוש ציני של השלטון המקומי בניסוחים לא ברורים בחקיקת העזר ובחוסר היכולת של בתי המשפט להתמודד עם המורכבות הכלכלית האופפת את כל דיני היטלי הפיתוח. חוסר בהירות וחוסר עקביות עם התחשיבים של חוקי העזר, הולידו חיובים של בניה קיימת באזורים מפותחים, תוך הצמדתם לעבודות פיתוח נוספת בסמוך לנכסים שקיימים מזה עשרות שנים.

גבייה מסוג זה מכניסה את רוב בעלי הנכסים בתחום הרשות המקומית למעגל החייבים בהיטלי פיתוח, למרות שהתשתיות של אותם נכסים מומנו בעבר בדרכים שונות ומגוונות - בראש ובראשונה באמצעות הסכמי פיתוח. מאחר והתחשיב הכלכלי מחלץ בדרך כלל תעריף ממוצע לכל מ"ר בנוי ומ"ר קרקע על בסיס פיתוח התשתיות מאפס, הרי שגביה שכזו יוצרת מימון בדיעבד של כל התשתיות העירוניות שהונחו מאז קום המדינה ואף לפני כן. סיטואציה מוכרת זו זכתה לפסיקות סותרות של בתי המשפט המחוזיים, כאשר המקרים שהובאו לפני בית המשפט העליון לא זכו לדיון מעמיק בסוגיה חשובה זו.

תחשיבים מניפולטיביים וגביית כספים מבנייה באזורים מפותחים, תוך הסתמכות על חקיקת עזר אמורפית שאינה עקבית עם עקרונות היסוד של היטלי הפיתוח, יוצרים עודף משמעותי המאפשר לשלטון המקומי להשתמש בכספי הפיתוח למטרות שונות בתכלית. כך למשל ניקוי של תעלות ניקוז ממומנת לעיתים מקרן התיעול שאמורה לשמש להקמת תעלות חדשות. הקמת פרגולה בגן ילדים או שיקום גן ציבורי ממומנים לעיתים מקרן היטל השצ"פ.

כספי היטלי הפיתוח שאמורים להיות מנוהלים בחשבון בנק נפרד ותחת קרן חשבונאית נפרדת, כדי להבטיח שישמשו להקמת תשתיות חדשות ולא לשם תחזוקה ושיקום של תשתיות ישנות, מעורבבים עם כספי התקציב השוטף ומשמשים בפועל למימון ולביצוע פעולות שוטפות שאמורות להיות ממומנות מכספי הארנונה. כאמור, הסטת היטלי פיתוח למטרות אחרות מקדמת אינטרסים קצרי טווח של נבחרי הציבור, בעוד האינטרס הארוך טווח הוא להשקיע בתשתיות ובכך לחסוך בחיי אדם, לשפר את איכות החיים ולעודד צמיחה במרחב העירוני.

להפקיע מהשלטון המקומי את הסמכות לערוך תחשיבים

אין צורך להקים תאגידים עירוניים כמו תאגידי המים וביוב, כדי להבטיח שהשלטון המקומי יגבה היטלי פיתוח בהיקף הנדרש ולא מעבר לכך. אין גם צורך לבטל את היטלי הפיתוח ולהמירם במס מוניציפאלי. כל שנדרש הוא להפקיע מידי השלטון המקומי את האפשרות להכין בעצמו את תחשיבי חוקי העזר.

יש לקבוע סנקציות חמורות ואישיות על שימוש בכספי היטלי הפיתוח למטרות אסורות ולקבוע סטנדרטים פשוטים וברורים של ניסוח חקיקת עזר בקשר להיטלי פיתוח, כזו שתהיה עקבית עם התחשיב הכלכלי לפיו נקבעים התעריפים. אם כך יעשה, נראה את המרחב האורבני שלנו זוכה לתנופת פיתוח.

הכותבים שותפים במשרד עו"ד מוסקוביץ, אזרואל העוסק במיסוי מוניציפלי