ביג דאטה ואנשי הייטק: כך הממשלה תקבע את המדיניות החדשה שלה

במדינת רוד איילנד בארה"ב מופעלת זה מספר עשורים תוכנית סיוע מיוחדת לפגים שנולדו במשקל 1.3-1.5 ק"ג. פגים הנולדים במשקל של 1.5 ק"ג ומעלה אינם זכאים לתוכנית, שבמסגרתה זוכים הפגים והוריהם לליווי מומחים ויועצים ומעקב רפואי מהלידה ועד גיל 18. עלות התוכנית עומדת על כ-4,000 דולר לכל ילד. בשנת 2018 החליטה מדינת רוד איילנד לבחון איזו השפעה יש לתוכנית על הילדים המשתתפים בה. בשונה ממחקרים דומים שנעשו עד היום, המחקר ברוד איילנד התבסס על מאגר-על שמאגם את כל הנתונים המנהליים מכל הגופים המדינתיים ברוד איילנד. המאגר איפשר לחוקרים לקחת את כל קבוצת הפגים שהשתתתפו בתוכנית בין השנים 1984-2016 ולהשוות את החברים בה במגוון רחב מאוד של פרמטרים לגבי התפתחותם לאורך השנים מול קבוצת ביקורת (הפגים שנולדו באותן שנים במשקל 1.5-1.7 ק"ג).

התוצאות היו מטלטלות: ראשית, לפגים שנהנו מהתוכנית היו ציונים גבוהים יותר (ב-0.2 עד 0.3 סטיות תקן) בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים, מאשר לפגים (בעלי משקל הלידה הגבוה יותר) שלא נכללו בתוכנית; שנית, שיעורי ההרשמה לקולג' של פגים בוגרי התוכנית היו גבוהים יותר ב-17%; ושלישית, עלות התמיכה הרפואית והסוציאלית שהוענקה במהלך השנים לפגים שהשתתפו בתוכנית הייתה נמוכה באופן דרמטי מזו שהוענקה לפגים שלא השתתפו בה. כבר בשנתיים הראשונות לחייהם קיבלו הפגים בעלי משקל הלידה הגבוה יותר סיוע ותמיכה רפואית בעלות גבוהה יותר ב-7,500 דולר, ועד גיל 14 כבר תפח הפער וגדל ל-67 אלף דולר לילד. המסקנה הייתה ברורה: השקעה של 4,000 דולר בתוכנית סיוע לפגים הוכחה כמשתלמת ביותר בכל קנה מידה, והתוכנית הורחבה בעקבות המחקר גם לפגים במשקל 1.5-1.7 ק"ג.

יוזמה להקים בישראל "אגם מידע מנהלי" בנוסח המודל שמופעל ברוד איילנד הובאה הבוקר לאישור הממשלה בישיבתה השבועית. ההצעה שאותה הציג אורן כהן סמנכ"ל ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה, היא להקים צוות היגוי בין-משרדי בהשתתפות נציגי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס), משרד האוצר, משרד המשפטים ומשרדים נוספים, שיציג לממשלה תוכנית מפורטת להקמת אגם מידע מנהלי שיופעל בלמ"ס. לפי הערכות יוזמי התוכנית, אם התוכנית תאושר ניתן יהיה להציג מחקרים ראשונים כבר בעוד שנה מהיום.

תוצאות מחקר הפגים מרוד איילנד הן אחת הדוגמאות שמציגים במשרד ראש הממשלה כדי להמחיש את הפוטנציאל שיש לאיגום המידע המנהלי לייעל את ההוצאה הממשלתית בתחומים האזרחיים.

החזון שעומד מאחורי התוכנית הוא לאגם את כל מאגרי המידע המנהלי שמנוהל כיום על-ידי גופים ממשלתיים בלמ"ס בתחומי החיים השונים: דמוגרפיה, חינוך, תעסוקה, בריאות ואחרים. אנליסטים ומומחי ביג דאטה שיגוייסו על-ידי הלמ"ס יבצעו על סמך המידע הזה את הניתוחים הנדרשים כדי לספק למקבלי ההחלטות את המידע המקצועי המקיף ביותר לגבי מהלכי מדיניות מתוכננים. המטרה היא לא רק לנתח את המידע הקיים, אלא גם לבנות מודלים לחיזוי וניבוי. כך יהיה ניתן לבנות מודל שיזהה קבוצות סיכון, ויידע אלו אנשים יש להכניס לקבוצת מעקב.

תחרות מול השוק הפרטי

במסגרת התוכנית צפויה הלמ"ס לעבור תהליך של ארגון מחדש שיאפשר עבודה בינתחומית במקום המבנה הארגוני הנוכחי שמבוסס על חלוקה לתחומים. העלות של התוכנית עשויה להגיע לכמה עשרות מיליוני שקלים, בעיקר בשל גיוסם של המומחים הנדרשים לצורך תפעול אגם המידע כמו מומחי סייבר, אנליסטים של ביג דאטה ומדעני נתונים. אלו בעלי תפקידים מאוד מבוקשים בתעשיית ההייטק, וסביר להניח שללמ"ס יהיה קשה מאוד להתחרות עם השוק הפרטי, ויכול להיות שיהיה צורך בחיפוש אחר מודל העסקה יצירתי.

במשרד ראש הממשלה משוכנעים שהתקציב הכולל לא מהווה בעיה מכיוון שגם באוצר מסכימים שייעול השימוש במידע המנהלי הוא השקעה בתשתיות שיש לה היתכנות כלכלית גבוהה, ושיכולה לחסוך בסופו של דבר למדינה הרבה יותר כסף מעלותה התקציבית. במשרד ראש הממשלה אומרים שגם הדרך להגשמת החזון הזה עשויה להביא לשיפור של ממש בעבודת הממשלה, על רקע מציאות שבה דרכו של החוקר למידע המנהלי רצופה במכשולים משפטיים, ביורוקרטיים וטכנולוגיים.

נכון להיום, אפילו עבודת מחקר פשוטה יחסית המתבססת על מידע מנהלי כרוכה באתגרים ומכשולים רבים. לדוגמה, לחוקר שמנסה לבחון רקע סוציו-אקונומי של עבריינים תושבי פריפריה בגילאי 30-40 אין היום אפשרות להצליב בין משתנים שונים ועליו להגיש בנפרד שאילתה על כל משתנה (גיל, מקום מגורים, השכלה וכו'). בעיה מורכבת יותר מייצרת הדרישה שמתנה את קבלת המידע בהסכמה מראש של המשרד הממשלתי שמנהל אותו. העובדה שהרוב המוחלט של המחקרים היום הם אינטגרטיביים, כלומר משלבים מספר תחומים - הופכת את המציאות הזו למסובכת שבעתיים. החוקר נדרש להביא אישורים ממספר רב של גופים, ואלה עשויים במקרה הרע לסרב משיקולים לא ענייניים, ובמקרה הפחות גרוע - פשוט לגרור רגליים ולעכב את עבודת המחקר במשך חודשים ארוכים או שנים.

לצד החסרונות יש לישראל גם יתרון אחד מובהק על פני מדינות אחרות שבהן היוזמה פועלת, והוא קשור לשאלה איזה גוף ינהל את האגם אשר מעוררת קשיים משפטיים וציבוריים ניכרים: ברוד איילנד ובמדינות נוספות בארה"ב שאימצו את היוזמה בחרו באפשרות בעייתית במידה מסוימת, של הפעלה באמצעות מוסד אקדמי - אוניברסיטת בראון ברוד איילנד ואוניברסיטת ברקלי בקליפורניה. לעומת זאת, הלמ"ס היא גוף מתאים יותר מבחינה ציבורית לניהול אגם מידע ממשלתי והיא כבר מצויידת בסמכויות הנדרשות בחוק לקבלת המידע הממשלתי, לא מעט הודות לפקודת הסטטיסטיקה שחוקקו בשעתה הבריטים.

אלגוריתמים שמזהים גורמי סיכון

היתרון הגדול של השימוש באגם המידע המנהלי טמון ביכולת להשיג מידע על כל האוכלוסיה הנבדקת, בזמן שמחקרים "רגילים" מתבססים על מדגם ססטיסטי חלקי, שחשוף תמיד להטיות. זה דומה קצת להבדל בין האמינות של סקרי בחירות רגילים המתבססים על 500 איש או אפילו מדגם ערוצי הטלוויזיה, לבין מחקר שבודק כיצד יצביעו 100% מבעלי זכות הבחירה.

אגם המידע המנהלי הראשון הושק כאמור ברוד איילנד ב-2016 במיזם שזכה לכינוי RIPL (ראשי תיבות של Research Improving People Lives). אחד התוצרים המחקריים האחרונים של ה-RIPL הוא בתחום ההתמכרות למשככי כאבים - נושא מרכזי ואקטואלי במיוחד היום בארה"ב.

על בסיס המידע המנהלי וניתוח לאחור בנו ברוד איילנד מודל שמנבא התמכרות למשככי כאבים בהסתברות של קצת יותר מ-80%, שיעור הנחשב לחריג מאוד. האלגוריתם שמנבא את ההתמכרות מבוסס על מספר רב מאוד של משתנים. גברים למשל נמצאים בסיכון גבוה יותר ב-35% להתמכר למשככי כאבים מאשר נשים, אבל הסיכון של גברים נשואים נמוך יותר ב-10% מזה של גברים לא נשואים. בעיה נפשית מעלה את הסיכון ב-136%, אבל טיפולי שיניים מורידים ב-86%. שחרור מהכלא בשנה האחרונה מעלה משמעותית את הסיכון ועבודה בתעשיית המזון נחשבת לגורם סיכון. המטרה היא להעמיד את האלגוריתם לשימושם של רופאי המשפחה על מנת שיוכלו להחליט אם לרשום למטופל משככי כאבים.

מחקר מעניין אחר בדק את הערך המוסף של תוכניות לשיקום אסירים בהקטנת שיעור החזרה למאסר, בהשוואה לשיעור החזרה לכלא של אסירים שלא השתתפו בתוכנית. המחקר בדק סוגים שונים של תוכניות שיקומיות כגון באמצעות דת, כתיבה יוצרת או שילוב תעסוקתי. הממצא הבולט היה שרק תוכניות של שילוב תעסוקתי בתעשייה מייצרות ערך מוסף ומפחיתות את ההסתברות לחזרה לכלא בתוך 36 חודשים בעד 6%. אצל שאר התוכניות השיפור לא היה מובהק ועקבי וב-50% מתוכן שיעור החזרה לכלא עלה כתוצאה מהשתתפות בתוכנית.

השימושים האפשריים בישראל

מה יכולים להיות היישומים של התוכנית בישראל? משרד החינוך למשל מפעיל כיום מאות תוכניות להכשרת תלמידים ומורים מבלי שיש בידיו כלים לאמוד ולהעריך את הצלחתן. כך למשל בתוכנית להעצמת מורים בפריפריה - אין כיום דרך לדעת כיצד התוכנית משפיעה על שיעורי הנשירה מהמערכת של המורים שהשתתפו בה, האם היא מצמצמת אותם או דווקא מגבירה. באותו אופן, אפשר לבחון האם התוכניות לתגבור לימודי מדעים אצל בני נוער מגדילות את שיעור בוגרי תארים אקדמיים במקצועות המתמטיקה ומדעי המחשב.

תחום אפשרי אחר הוא תוכניות לשילוב בשוק העבודה והכשרות מקצועיות, נושא שהופך להיות מרכזי יותר ויותר בגלל אתגרי שילוב אוכלוסיה חרדים וערבית. אגם מידע ממשלתי יוכל לנבא, לדוגמה, מה תהיה ההשתכרות של בוגר כל תוכנית אחרי חמש או עשר שנים. משרד הרווחה מממן בכל שנה פנימיות לנוער בסיכון אך אינו יודע איזו פנימיה מצליחה לייצר יותר משרתים בשירות משמעותי בצה"ל, יותר בוגרי תואר אקדמי וכן הלאה. האם תוצאות מחקרים יובילו להפסקת התמיכה הממשלתית בפנימיות שנמצאו לא יעילות? האפשרות הזו היא תיאורטית, למרות שבאוצר בוודאי כבר משתעשעים בה. במשרד ראש הממשלה יסתפקו במטרה צנועה יותר: שהדיון על התפקוד של התוכניות הממשלתיות השונות יהיה מבוסס על כמה שיותר עובדות ונתונים. 

איך נתונים יכולים להשפיע על מדיניות?

אסירים

סוג התוכניות היחיד שמצליח בצורה מובהקת להקטין את שיעורי החזרה לכלא הוא של שילוב בתעשייה. ההצלחה של שאר התכניות אפסית, וכמחציתן אף מעלות את שיעורי החזרה לכלא

פגים

פגים במשקל 1.5-1.7 ק"ג, שלא קיבלו ליווי וסיוע רפואי, עלו למדינה עד גיל 14 סכום של 67 אלף דולר יותר מפגים במשקל 1.3-1.5 ק"ג שקיבלו סיוע בעלות 4,000 דולר

משככי כאבים

בניית אלגוריתם שמאפשר לצפות התמכרות בשיעור הסתברות של מעל 80%, ושימש רופאים להחליט האם לרשום למטופל משככי כאבים

פנימיות לנוער בסיכון משרד הרווחה מממן בכל שנה פנימיות לנוער בסיכון אך אינו יודע איזו פנימיה מצליחה לייצר יותר משרתים בשירות משמעותי בצה"ל, יותר בוגרי תואר אקדמי וכן הלאה

העצמת מורים

האם תוכנית להעצמת מורים בפריפריה משפיעה על שיעורי הנשירה מהמערכת של המורים שהשתתפו בה - האם היא מצמצמת אותם או דווקא מגבירה