על תפקידם של היועצים הכלכליים לממשלות לדורותיהן

בישראל פועלים שני גופים שתפקידם לספק ייעוץ כלכלי לממשלה: בנק ישראל והמועצה הלאומית הכלכלית. החוק לא מגדיר במפורש מה הן מטרות הייעוץ, ולגופים המייעצים יש מרחב פרשנות רחב למדי.

תפקיד הייעוץ הכלכלי מעלה שאלות מהותיות לגבי תהליך קביעת המדיניות הכלכלית: מי קובע מהו סדר העדיפויות של המדינה ומה הם האינטרסים של הציבור? האם בכלל אינטרסים אלו צריכים להשפיע על המדיניות, או שאולי מדיניות כלכלית טובה צריכה להיות מנותקת מאינטרסים אלו? יש גם שאלות של צורה: האם הייעוץ צריך להיות שקוף לציבור, שהוא צריך להעשות בדיסקרטיות?

הרעיון שממשלות צריכות להעסיק כלכלנים מקצועים כיועצים הוא די חדש. המפנה חל בעקבות השפל הגדול בארה"ב והצורך לתכנן ולהוציא לפועל את מדיניות הניו-דיל, שדרשה מידע כלכלי, ידע כלכלי, ואנשי מקצוע. בעקבות פרסום ספרו של ג’ון מאיינרד קיינס, והתגבשותה של הדיסצפלינה החדשה - מקרו-כלכלה, כלכלנים פיתחו מודלים לניהול מדיניות פיסקלית ומוניטרית. לאחר מלחמת העולם השנייה זה כבר הפך לנורמה: ממשלות בעולם כולו העסיקו גדודים של כלכלנים כיועצים בתחומים שונים. מאז, לא ניתן לדמיין קביעת מדיניות כלכלית ללא כלכלנים כיועצים.

אך אופי היחסים בין ממשלות ויועצים השתנה מעת לעת. בעידן המדינה הגדולה, ההפרדה בין הדרג הפוליטי והמקצועי לא הייתה חדה. ממשלות ציפו מיועצים להפנים את סדר העדיפויות שנקבע על-ידיהן ולקבל כנתון מגבלות פוליטיות.

בישראל, מי שייצג תפיסה זו הוא דוד הורוביץ, הנגיד הראשון. הורוביץ היה חסר השכלה כלכלית, אך נהנה מאמונם של כלכלנים ופוליטיקאים כאחד. בעידן ההוא, ציונות ומקצועיות לא עמדו בסתירה.

בשנות השמונים ירד קרנה של הפרדיגמה הקיינסיאנית, והתגבש קונצנזוס סביב תפיסות כלכליות שמרניות.

דור חדש של כלכלנים, רובם בוגרי אוניברסיטאות אמריקאיות, מיצב את עצמו כעזר שכנגד הדרג הפוליטי. דור זה אימץ בהתלהבות את הגישה של "אותו מודל מתאים לכולן" (one size fits all). לפי גישה זו, הכלכלן לא צריך לדעת יותר מדי פרטים על הכלכלה המקומית כדי לדעת איך לתקן אותה. המלצות שיצאו ממכבש הדפוס של קרן המטבע, שוכפלו והופצו בקרב כלכלנים וקובעי מדיניות בכל קצוות הגלובוס.

מי שייצג תפיסה זו בישראל הוא הנגיד יעקב פרנקל, בוגר אוניברסיטת שיקגו, אשר עבר לעמדת הנגידות הישר מראשות מחלקת המחקר של קרן המטבע. מי שעקב בזמנו אחר היחסים בין פרנקל והדרג הפוליטי, יכול היה להתרשם שפרנקל לא רכש כבוד רב לפוליטיקאים מולם עבד, וראה במשרדי הממשלה מכשולים שצריך לעקוף.

ההדים שיצרה סידרה של משברים כלכליים באזורים שונים בעולם - משבר החוב במדינות המתפתחות בשנות השמונים, המשבר האסיאתי ב-1999, וכמובן משבר הסאב-פריים ומשבר הארו, חדרו גם למשרדים הממוזגים של כלכלי קרן המטבע, הגוף המשפיע ביותר על נורמות מדיניות בעולם. כלכלני הקרן - שחלקם היכה על חטא ואף בפומבי - הפנימו שמודל אחד אינו מתאים לכולן.

אבל התובנה שחילחלה בהדרגה הייתה מהותית יותר. גם כאשר תהליך קביעת המדיניות הוא מקצועי, אין מנוס מקביעת סדר עדיפויות, שהוא במהותו פוליטי. לכן, היועץ הכלכלי אינו יכול להרשות לעצמו להתמקד בתחום צר של מטרות כלכליות-יעילות, יציבות וצמיחה - ולהניח לשוק, לחברה או למשרדים ממשלתיים אחרים לטפל בשאר. היועץ צריך לראות את התמונה הגדולה. צמיחה היא מטרה חשובה, אך חשוב לא פחות הוא האופן בו מתחלקים פירותיה.

יציבות מחירים היא מטרה הכרחית, אך ייתכן שהיא עומדת בסתירה למטרות רצויות אחרות כמו יציבות פיננסית, תעסוקה או מצב התנהלות סבירה של תנועות הסחר וההון.

סדרת המשברים לא החזירה אותנו לעידן הקיינסיאני. אולם כיום-כמו בעידן הקיינסיאני-מתערערת ההבחנה החדה בין הפוליטי והמקצועי, משום שהיועצים הכלכליים נדרשים לשיקול דעת. המצב החדש מאלץ אותם להתלכלך, לטבול את רגליהם בבוץ של השיח הציבורי, ולנקוט עמדה בנושאים הנתונים במחלוקת פוליטית.

בשנים האחרונות בנק ישראל הכיר בשינויים הללו, ופירש בהתאם את תפקידו כיועץ כלכלי לממשלה. מזה יותר מעשור, בנק ישראל משתמש במחלקת המחקר שלו כאמצעי לעיצוב השיח הכלכלי הציבורי, לעיתים בצורה שמשכה אש כנגד הבנק.

היו רבים, מתוך המערכת הפוליטית ומחוץ לה, שראו טעם לפגם בפרופיל הציבורי הגבוה מדי של הבנק כיועץ כלכלי, שלתפיסתם פגע בעצמאותו ובמעמדו המקצועי. אך פרשנות זו מוטעית. המעורבות המוגברת של הבנק בשיח הציבורי בנושאים שנויים במחלוקת נגזרת מעצמאותו דווקא, ומן הצורך להתאים את תפקידו כיועץ לרוח הזמן.

בכך, הבנק תרם לא רק להתבגרותו של השיח הכלכלי בישראל, אלא גם לשקיפות יתר של תהליכי קביעת מדיניות כלכלית בישראל. יש לקוות שמגמה זו תישמר בשנים הבאות לאחר תחלופת הנגידים. 

הכותב הוא מרצה בכיר לכלכלה פוליטית ויחסים בינלאומיים, המכללה האקדמית של תל אביב-יפו