לא בונים על המטרו: הכאוס המשפטי של היתרי בנייה בתוואי הרכבת הקלה

במחצית שנת 2019 פרסמה הוועדה הארצית לתכנון ובנייה של תשתיות לאומיות, הודעה לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבנייה, בדבר הכנתה של תוכנית המטרו, תתל/101/ב.

עניינה של תוכנית זו בהקמת קו המטרו M1N למטרופולין תל אביב, כחלק ממערכת תחבורה ציבורית עתירת נוסעים שתופעל כמערכת תת-קרקעית, בשטחים בערים וביישובים במטרופולין תל אביב, ביניהם, בנוסף לעיר תל אביב עצמה, הערים רעננה, כפר סבא, הרצליה, הוד השרון, רמת השרון וחולון.

סעיף 77 לחוק התכנון והבנייה קובע כי מוסד תכנון רשאי לפרסם הודעה בדבר כוונתו להכין תוכנית חדשה כבר כשזו מצויה בשלביה המוקדמים.

בהתאם לסעיף 78 לחוק, מוסד התכנון רשאי "לקבוע תנאים שלפיהם יינתנו היתרי בנייה" לבעלי זכויות במקרקעין, אף שאלה זכאים לממש את זכויותיהם בהתאם לתוכניות תקפות, החלות על המקרקעין שבבעלותם.

משום מה, ואף שהוראת סעיף 78 קובעת כי מוסד התכנון רשאי לקבוע תנאים שלפיהם יינתנו היתרי בנייה, נוטים מוסדות התכנון להשתמש בסעיף זה באופן נגטיבי, אשר לעתים שולל באופן גורף מתן היתרים בתקופת ביניים זו. מצב קשוח זה יוצר קיפאון בנייה למשך זמן ארוך שיש בו כדי לפגוע בזכויות הקניין הקיימות לפרט על פי הדין הסטטוטורי, כאשר ברור שלא זו הייתה כוונת המחוקק.

כך הוא הדבר בעקבות הכנתה של תוכנית המטרו. הוועדה לתשתיות לאומיות פרסמה מגבלות קשיחות השוללות באופן דרמטי מתן היתרי בנייה בשטחים התת-קרקעיים הכלולים בתוכנית.

בתקופת תוקפן של המגבלות לא יינתנו כלל היתרי בנייה, לרבות על פי תמ"א 38. כמו כן לא יינתנו הקלות, כמו גם היתרי בנייה לפי סעיף 261 (ד) לחוק התכנון והבנייה.

עם זאת, לשם "האיזון" ו"הריכוך" נקבע כי ועדה מקומית תהא רשאית להתיר שימור, שיפוץ, תחזוקה וחיזוק של מבנים קיימים לצורך בטיחות או הנגשה, וכי תוקף המגבלות יהיה לשנתיים בלבד ולא למשך שלוש שנים.

לעמדתנו, בריכוך זה אין די שכן מצב זה, למרות "הריכוך", יוצר כאוס תכנוני וקיפאון בנייה קשים מנשוא. שטחי תת-הקרקע הם מחויבי מציאות, כך שמניעת היתרי בנייה בתחומם תביא לסיכולם של פרויקטים רבים. גם מגבלות בנייה קשוחות פחות עשויות להיות בלתי מידתיות ביחס לפגיעתן בפרט.

ואולם כאשר המגבלות הן קשיחות וטוטליות כמגבלות תוכנית המטרו, יש בהן טעם לפגם.

הוועדה לתשתיות לאומיות היא מוסד תכנון המצוי בדרג היררכי גבוה מכל מוסד תכנון מחוזי או מקומי. בהינתן שידיה של הוועדה המקומית כבולות ליתן היתרים נוכח מגבלות קשיחות אלה, שיקול דעתה כמוסד תכנון ורישוי נגנז. ככל שתסורב בקשה להיתר, חשופות הוועדות המקומיות שבתחום המטרופולין להליכי ערר ולהליכים משפטיים מינהליים, וסביר כי לא ירחק המועד שהליכים אלה יתרבו כחול אשר על שפת הים.

והנה, אך לאחרונה, ניתן פסק דין של בית המשפט המחוזי חיפה (עת"מ 25118-02-19 אסכנדר פרח נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ובנייה מחוז צפון), אשר קבע כי אין לקבוע איסור גורף על מתן היתרים במסגרת הודעה לפי סעיף 78 לחוק.

בית המשפט המחוזי קבע כי ההודעה אמורה לכלול תנאים שלפיהם יינתנו היתרים ואף ציין כי "הדבר עולה מלשונו הברורה של סעיף 78 לחוק", ולא לאסור כליל מתן היתרים.

בית המשפט המחוזי נשען על הלכת בית המשפט העליון בע"א 3139/05 כלפון נוה ארזים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה הרצליה, שבה נקבע כי "הקפאת היתרי בנייה תוך הכרזה כללית כי לא יינתנו היתרים אלא בהתאם לתוכנית החדשה, אינן יכולות להיחשב כעמידה בתנאי סעיף 78".

אנו סבורים כי חשיבותה של תוכנית המטרו ראשונה במעלה, ותרומתה עצומה לא רק להתפתחות האורבנית ולשינוי התפיסה התחבורתית המתחייבת מהליכי התכנון העכשוויים במטרופולין תל אביב, כי אם גם ביחס לכל חלקיה הנוספים של תוכנית המטרו, אשר צפויה לכלול שני קווי מטרו נוספים ברחבי הארץ.

עם זאת, הכאוס המשפטי סביב נושא ההיתרים בתקופת הביניים חייב לבוא על פתרונו, כדי לאפשר המשך תקין של התפתחות הבנייה בישראל. 

הכותבים הם ממשרד גינדי-כספי ושות'

 עו"ד זיו כספי / צילום: סם יצחקוב