גן סגור: מי אחראי לבנות מבנה ציבור בפרויקט פינוי-בינוי?

ועדת הערר של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, בראשותה של עו"ד שמרית גולן, דחתה ערר שהגישה הוועדה המקומית גבעתיים נגד החלטת הוועדה המחוזית, בעניין חיוב יזם להקים מבנים לטובת הציבור בפרויקט פינוי-בינוי ברחוב גולומב בעיר. הפרשה שהגיעה עתה לסיום כללה כמה שאלות משפטיות, שהגדולה שבהן היא איפה ראוי להטיל מטלות ציבוריות על היזם - בתוך התוכנית או מחוצה לה.

התוכנית: 214 דירות במקום 68 דירות ישנות

התוכנית ממוקמת בלב העיר גבעתיים, בצומת הרחובות ויצמן וגולומב, על שטח של כ-13 דונם. המתחם הקיים כולל 12 מבנים ו-68 דירות שייהרסו, ובמקומם ייבנו שלושה בניינים בני 16 קומות ו-214 דירות. שניים מהבניינים ישמשו רק למגורים, והמבנה השלישי ישלב מסחר, תעסוקה ומבני ציבור בקומות התחתונות, ומגורים בקומות העליונות. התוכנית ביוזמת הרשות המקומית גבעתיים וחברת טובול ייזום ובניה, ונערכה על ידי בר ברשקוביץ אדריכלים.

טענות העירייה: היזם צריך לבנות גן על חשבונו

הוועדה המקומית גבעתיים טענה, כך עולה מהערר, כי התוכנית המוצעת כוללת תוספת של 150 דירות, אולם מפרישה שטח של 1,400 מ"ר בלבד למבני ציבור. יש צורך להוסיף מבני ציבור ואת זה צריך לעשות היזם בעצמו ועל חשבונו, אף שגני הילדים והמתנ"ס יועברו לבעלות העירייה.

לדברי הוועדה המקומית, לוועדה המחוזית יש סמכות להטיל את היזם לבצע מטלות לטובת הציבור ולאפשר לוועדה המקומית להתנות את מתן היתר הבנייה בביצוע עבודות אלה.

טענת הוועדה המחוזית: לעירייה אין סמכות

הוועדה המחוזית טענה מנגד כי דרישת עיריית גבעתיים לחייב את היזם לבנות מבני ציבור כתנאי למתן היתר בנייה עלתה לראשונה רק בשלב הערר, וכי היא לא נטענה קודם לכן בשלב קידום התוכנית, שאותה העירייה הגישה בעצמה ואף תמכה בה.

הוועדה המחוזית אף העלתה טיעון נוסף, בכיוון אחר, שלפיו אין חקיקה בנושא ההתניה שמבקשת עיריית גבעתיים לכפות על היזם, ולכן אין היא מוסמכת לקבוע הוראות כאלה בתוכנית - אלא רק במשא ומתן של העירייה מול היזם.

טענת היזמית: העירייה חזרה בה מאוחר מדי

היזם, חברת טובול ייזום ובניה, טען באמצעות עורכי הדין שחר בן עמי ועודד בקרמן ממשרד שרקון, בן עמי, אשר ושות', כי אמנם העירייה ראויה לשבח על נכונותה לקדם את התוכנית, אולם היא חזרה בה בשלב מאוחר והחליטה להטיל עליה את האחריות לבניית גני הילדים. עוד טען כי לא ניתן להתנות היתר בנייה בבניית מבנים לטובת הציבור.

כמו כן טען היזם כי אם תוטל עליו מטלה נוספת שתחרוג מהתחשיבים שנעשו עבור התוכנית, הדבר יוריד את הרווחיות שלו מתחת לרף הנדרש לצורך קבלת ליווי בנקאי.

 עו"ד שחר בן עמי / צילום: תמונה פרטית

החלטת ועדת הערר: "הרשות אחראית"

ועדת הערר דחתה את טענותיה של הוועדה המקומית וקבעה כי אין להתעלם מכך שעיריית גבעתיים תמכה בתוכנית ואף הצטרפה אליה כמגישה, וכי שינתה את עמדתה רק בשלב מאוחר מדי של ההליך התכנוני. לדברי ועדת הערר, לא הוצג לשינוי כל הסבר מקצועי-תכנוני שלא היה ידוע קודם לכן לוועדה המקומית.
לגופו של עניין, יו"ר ועדת הערר עו"ד שמרית גולן פסקה כי "ההנחה היא כי רשות מקומית אחראית לביצוע הצרכים הציבוריים בתחומה על פי חוק... את הפתרון הראוי ניתן לספק בהסכמים חוץ תכנוניים או בהסדרה בחוק, או בחוקי העזר של העירייה לגבי הסמכות לקבוע הוראות לביצוע מטלות ציבוריות על ידי היזם".

עוד קבעה ועדת הערר כי הטענה של עיריית גבעתיים כי לא תעמוד בנטל של מימון הקמת השטחים הציבוריים, לא נתמכה בראיות מספקות ואין לה שום עילה להטיל את הקמת המבנים על היזם, בוודאי כשאין סמכות לכך בחוק.

המשמעויות: "רשויות יתנגדו לפינוי-בינוי"

לדברי עו"ד שחר בן עמי, להחלטה זו יהיו השלכות רבות על תחום ההתחדשות העירונית: "המקרה הזה מעמיד בספק את היכולות של הרשויות המקומיות להטיל מטלות יזם ונדרשת חקיקה מסדירה כדי שהנטל לא ייפול על כתפיהן, בייחוד שבפרויקטים של התחדשות עירונית יש לעתים פטור מהיטל השבחה. זה עלול להביא למצב שרשויות יתנגדו לפינוי-בינוי".

עו"ד יובל גלאון ממשרד עוה"ד שביט בר און גלאון צין ויתקון ושות' משמש בין היתר כיועמ"ש לוועדה המקומית לתכנון ובנייה בגבעתיים. הוא סבור כי ועדות מחוזיות שמסרבות לקבוע בתוכנית עצמה את היקף המטלה הציבורית ואת התנאים להטלתה, ומפנות את העירייה ואת היזם לרקום הסכם חיצוני לתוכנית - פועלות בניגוד לדין: "ראשית, כבר לפני 12 שנה, בפסק דין בעת"מ 1001/03 מרגליות נ' הוועדה המחוזית, נקבע כי ועדה מקומית רשאית לדרוש מיזמים, באופן גלוי, בתוכנית עצמה, לממן תשתיות ציבורית - בנוסף לתשלום היטלי השבחה. לאורך השנים, בתי משפט אשררו פסיקה זו והיא הדין הנוהג בפועל.

"בהתאם - ולאחר שב-2011 בוטל הנוהג שבמסגרתו נחתמו הסכמי פיתוח לביצוע מטלות ציבוריות כחלף היטלי פיתוח (בפס"ד דירות יוקרה) - נחקק ב-2016 סעיף 198א. סעיף זה איפשר לעיריות לשוב ולחתום על הסכמים לביצוע מטלות ציבוריות, במסגרת תוכנית המוגדרת כתוכנית לפיתוח.

"לדעתי, חובה היא על מוסד התכנון המאשר תוכנית לקבוע במסגרת הוראותיה את כל הבסיס להסכמים עתידיים בין רשויות מקומיות ליזמים לצורך ביצוע מטלות ציבורית. זהו נושא שחובה על הוועדות המחוזיות להסדירו במסגרת הוראות התב"ע ולא להשאירו למו"מ מאוחר בחדרי חדרים. עמדה זו מבוססת על הוראות חוק ופסיקה והיא עולה בקנה אחד עם כללי המנהל התקין". 

 עו"ד יובל גלאון / צילום: רותם שביט