דעה: האמת על הגירעון

שי באב"ד, מנכ"ל משרד האוצר, סיפר לאחרונה לקוראי "גלובס" כי אביו שאל אותו "תגיד, איך אתה מסביר את הבור הגדול בגירעון שהשארתם אתה וכחלון לכלכלה הישראלית?". באב"ד יכול היה לענות לאביו בפשטות: הבור שיצרנו עזר לנו לממן מתנות שהרעפנו על הציבור. זאת, מתוך רצון להגדיל את התמיכה הפוליטית במפלגתו של שר האוצר, שהתפאר במתנות אלה בשלטים גדולים בחוצות הערים. קיווינו שהבור יתגלה במלוא הדרו רק לאחר שהשר ואני נעזוב את משרד האוצר, ואז הוא כבר יהיה בעיה של מישהו אחר. כמובן שהמישהו אחר הזה יצטרך לקחת חזרה מהציבור את כל המתנות שהרעפנו עליו, מכיוון שלמתנות אלה לא היה כיסוי, הן הרי מומנו באמצעות הגדלת הגירעון.

במקום זאת, בחר באב"ד להגיב לשאלתו של אביו במאמר של למעלה מ-1,200 מילים, בו הוא העלה מגוון טענות. חלק מהטענות האלה לא מדויקות. חלקן מדויקות אך כלל אינן קשורות לעניין הגירעון. וחלקן מדויקות, אך משמעותן היא שההרחבה של הגירעון, תחת הובלתם של כחלון ובאב"ד, עוד יותר לא‑מוצדקת וחמורה.

באב"ד מציין בסיפוק כי אחוז האבטלה בשפל של פחות מ-4% ואחוז ההשתתפות בשוק העבודה גבוה ויציב. זה נכון. הוא אף כותב כי הגירעון שנמדד בפועל "אינו מנוכה מחזור ולכן חשוף לשינויים שלא תמיד ניתן לצפות ונובעים ממחזור העסקים שמעצם טבעו חשוף לתנודות וקשה לחיזוי". כלומר, הוא טוען שתנודות אקראיות של הכלכלה משפיעות גם הן על הגירעון. אבל דבריו רק מדגישים עד כמה חמורה המדיניות שבה נקט כחלון: מחזור העסקים כרגע נמצא בנקודה חיובית מאוד, כפי שעולה מנתוני האבטלה. אם במצב כל כך טוב כחלון ובאב"ד הגדילו את הגירעון, מה יקרה כאשר מזלנו הטוב יאזל ומחזור העסקים ישתנה?

באב"ד מסביר את ההבדל בין יחס חוב-תוצר לגירעון התקציבי ומסכם "אל לנו לטעות, הגירעון הוא כלי עבור הממשלה לשמר ולנהל את יחס החוב-תוצר, ולא יעד כלכלי בפני עצמו." זה נכון, אבל זה בדיוק העניין: הגירעון הוא כלי שיש לממשלה שליטה מסוימת עליו ואילו יחס חוב-תוצר הוא נתון תוצאתי שתלוי מאד ברמתו בעבר ובמשתנים כלכליים שאין לממשלה שליטה עליהם - למשל השינוי בשער החליפין של השקל והפער בין האינפלציה במחירי התוצר לאינפלציה במדד המחירים לצרכן. ב-2019 פעלו גורמים אלה באופן עוצמתי והביאו להפחתה קלה ביחס חוב-תוצר, למרות הגירעון הגבוה. מוזר אפוא שבאב"ד מבקש שישפטו את המדיניות הכלכלית על סמך מדדים שאין לממשלה שליטה עליהם, ולהתעלם מהשימוש בכלי מדיניות שיש לגביהם שליטה.

למרות מילים יפות אלה, בשנים האחרונות החליטה הממשלה שלוש פעמים להעלות את תוואי יעדי הגירעון

אולם גם הצגת יחס החוב-תוצר כ"הצלחה" תמוהה בפני עצמה. בין 2017 ל-2019 יחס החוב‑תוצר היה די קבוע, זאת למרות התנאים הכלכליים הטובים שהיו יכולים לסייע בהפחתה מהירה של יחס החוב - גם שיעור תעסוקה גבוה, גם היעדר משברים כלכליים או ביטחוניים, גם גידול מהיר יותר של מחירי התוצר לעומת מדד המחירים, וגם התחזקות של השקל. זאת, דווקא לאחר שבמהלך התקופה שבין 2003 ל-2017 ירד יחס החוב במהירות, בכל שנה למעט שנת 2009 (שנת המיתון העולמי).

בהקשר הישראלי קיים שיקול חשוב נוסף לשמירה על משמעת פיסקאלית והקטנה מהירה של החוב הציבורי "בזמנים רגילים" - השיקול הגאו-פוליטי. הסיכון למלחמה בישראל גבוה יותר מאשר בשווייץ. במקרה של מלחמה, העלות הישירה של ההוצאות הביטחוניות (ואולי גם האזרחיות) בזמן המלחמה ולאחריה והפגיעה בפעילות הכלכלית עלולות להיות משמעותיות. ככל שהיחס חוב-תוצר בעת פרוץ המלחמה נמוך יותר, ישראל תהיה חזקה יותר ומוגנת יותר בעת המלחמה ולאחריה. זו אחת הסיבות לכך ששרי האוצר שקדמו לכחלון ראו חשיבות גדולה בהפחתה מהירה ביחס החוב, ורק בשנתיים האחרונות מוצגת יציבות במדד זה כ"הצלחה". מדובר, כמובן, לא בהצלחה, אלא בחוסר אחריות.

תזכיר חוק שפורסם לפני כשלוש שנים על-ידי משרד האוצר (תחת הנהגתם של כחלון ובאב"ד) קובע כי "חוק הפחתת הגירעון חוקק על מנת לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקאלית ויצירת מסגרת פיסקאלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק זה קבע את הגירעון המרבי אותו ניתן לקבוע בעת אישור תקציב המדינה במונחים של אחוזי תוצר, שיוצר מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו [...] לעמידה במגבלות אלה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקאלית של הממשלה. [...] לעמידה במגבלות אלו ישנה חשיבות מכרעת בכל הקשור להמשך הפחתת הגירעון ויחס החוב לתוצר החיוניים לחיזוק איתנותה של כלכלת ישראל."

למרות מילים יפות אלה, בשנים האחרונות החליטה הממשלה שלוש פעמים, בהמלצת משרד האוצר, להעלות את תוואי יעדי הגירעון: באוקטובר 2015, בדצמבר 2016, ובמרץ 2018. בכל שלוש הפעמים הדבר נעשה לא מתוך הכרח כלכלי או חברתי, ולא על רקע מצב זמני של הוצאות גבוהות או הכנסות נמוכות. הדבר נעשה אך ורק מתוך שיקול פוליטי ופופוליסטי - לחלק מתנות לציבור, אשר לא היה להן כיסוי במסגרת תוואי הגירעון הקיים. כלומר, הממשלה לקחה הלוואה מהציבור כדי לממן באמצעותה מתנה שהיא חילקה לציבור, תוך התעלמות מוחלטת מהמוסבר בתזכיר החוק. זו מתנה שבמקרה הטוב הדור הצעיר יצטרך לשלם עבורה בעתיד, ובמקרה הפחות טוב תדרוש מהמשלה נקיטת צעדי צנע כואבים - העלאות מסים וקיצוץ בהוצאות החברתיות דווקא בזמן מיתון ומשבר כלכלי. באמצעות שלוש ההעלאות המיותרות והמזיקות של יעדי הגירעון, כחלון ובאב"ד יכלו להעניק לציבור "מתנות" בסך 54 מיליארד שקלים במהלך השנים 2019-2016.

הציבור מזהה את התרגיל, ומבין כשעובדים עליו

באב"ד טוען כי "בשנת 2019 הממשלה חרגה מיעד הגירעון שהוגדר לה בכ-0.8% [...] לסבר את האוזן, בכל אחת מהשנים 2017-2015, מדינת ישראל סיימה עם גירעון הנמוך בכ-1% מהיעד, ויחס חוב-תוצר ירד מעבר לתחזית." כמובן שטענה זו מטעה ואפילו מקוממת. יעד הגירעון בשנת 2019 לא "הוגדר לה", אלא נקבע על-ידי הממשלה עצמה, בהמלצת משרד האוצר, לאחר שלוש ההעלאות המיותרות של יעדי הגירעון שהוזכרו לעיל. גם יעדי הגירעון בשנים 2017-2015 לא היו יעדי הגירעון המקוריים, אלא היעדים המתוקנים, לאור רצון כחלון ובאב"ד להרעיף על הציבור כמה שיותר "מתנות". כלומר, כאשר ראו כחלון ובאב"ד שהיעדים שהוגדרו מחייבים משמעת פיסקלית, הם שינו את היעדים כדי שיהיה הרבה יותר קל לעמוד בהם. וכיום מגיע באב"ד וטוען שבסך הכל הממשלה עמדה בקירוב ביעד "שהוגדר לה".

באב"ד מתפאר בכך שהממשלה החילה על עצמה בשנת 2016, בהובלת שר האוצר כחלון, את "חוק הנומרטור", המחייב את הממשלה להצביע על מקורות מימון להחלטות להגדלת ההוצאה או להפחתת מסים, במשך שלוש שנים מעבר לשנת התקציב הנוכחית. אולם, בשנים שעברו מאז חוקק חוק זה, התברר שחוק הנומרטור אפקטיבי רק במידה שמשרד האוצר עצמו אינו מחבל בכוונת החוק. ומשרד האוצר, בהובלת כחלון ובאב"ד, חיבל בכוונת החוק בכל דרך אפשרית - החל מרישום תחזית הכנסות אשר מלכתחילה הייתה אופטימית מדי (כגון הבטחות מופרזות לתמלוגים ודיבידנדים מגופים ציבוריים - חברות ממשלתיות, רשות שדות התעופה, מפעל הפיס וקק"ל) ועד הגדרת תוכניות ממשלתיות חדשות כהוראת שעה (לדוגמה, סבסוד הצהרונים וחלק מתוכניות ה"נטו" בהם מתהדר כחלון).

בנוסף, משרד האוצר, בהובלת כחלון ובאב"ד, ניפח ככל יכולתו הוצאות חוץ-תקציביות - אשר אינן רשומות בתקציב המדינה ואינן כפופות לכלל הנומרטור. למשל, מימון תכנית "מחיר למשתכן" היקרה והבזבזנית לא נעשה באמצעות סעיף תקציבי, אלא באמצעות הנחות על שיווק קרקע ציבורית, וניסיון לממן תוכניות נוספות באמצעות תקציב רשות מקרקעי ישראל כתחליף לתקציב המדינה). כתוצאה מכל החשבונאות היצירתית הזו, שלמרבה האכזבה התרחשה בהובלת משרד האוצר עצמו, החלת חוק הנומרטור לא הביאה להגברת השקיפות והמשמעת התקציבית, בניגוד לציפיות המוקדמות.

באב"ד מתפאר גם בחוות הדעת של כלכלני סוכנות הדירוג S&P ושל ארגון ה-OECD. אולם, גופים אלו ממש לא שיבחו את המדיניות הפיסקלית שהממשלה הובילה בשנים האחרונות. כפי שבאב"ד עצמו כותב, הם רק "הביעו ביטחון כי הממשלה, כאשר תקום כזו, תבצע את הצעדים הדרושים". כלומר, לכל היותר, ניתן לטעון שהם מצפים (או מקווים) ששר האוצר בממשלה הבאה יצליח לשנות מסלול ולתקן את הנזקים שנגרמו כתוצאה מהמדיניות שהובילו כחלון ובאב"ד. להערכתי, אם לא יחולו זעזועים שליליים בשנה‑שנתיים הקרובות (כגון מלחמה, משבר פיננסי עולמי, התפשטות גלובלית של ווירוסים מסוג קורונה או אחר), אכן ניתן יהיה לתקן את הנזקים בקלות יחסית - שר האוצר הבא יצטרך לקחת חזרה מהציבור את המתנות שכחלון ובאב"ד חילקו בחוסר אחריות. אבל אם לא יתמזל מזלנו, וזעזוע שלילי משמעותי יכה בתקופה הקרובה, הנזק הכלכלי והחברתי יהיה כבד. משום כך, הביקורת על ההגדלה המיותרת והמזיקה של הגירעון בשנים האחרונות אינה "שיגעון", כפי שבאב"ד טוען, אלא ביקורת מקצועית הנובעת מדאגה אמיתית.

לקראת הבחירות הקרבות, טוב יעשו המפלגות והפוליטיקאים אם יציגו בפני הבוחר את תכניותיהם להקטנת הגירעון ולהחזרת היציבות הפיסקלית. למרבה הצער, רובם המכריע נמנעים מלפרט תוכניות כאלה. להיפך, הם מציגים רשימה ארוכה של "מתנות" נוספות שעלותן התקציבית גבוהה ועלולה להגדיל עוד יותר את הגירעון. ככל הנראה הם חוששים שהציבור לא מספיק בוגר ולא מבין זאת. על כן, חשוב שלזכור שלמרות חלוקת המתנות על חשבון הגדלת הגירעון, מפלגתם של כחלון ובאב"ד התרסקה בסופו של דבר. נראה שהציבור מזהה את התרגיל, ומבין כשעובדים עליו. 

הכותב כיהן ככלכלן הראשי במשרד האוצר, וכיום הוא ראש פורום קהלת לכלכלה