העליון נגד היועמ"ש: קבע כי בעלי נכסים לא יפוצו בגין תוכנית מתאר פוגעת

פסק דין חשוב שהתקבל בשבוע שעבר בבית המשפט העליון, פוטר את הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה לכלול תוכניות מתאר פוגעניות בתחשיבי הפיצויים שהן יצטרכו לשלם לבעלי נכסים שנפגעו. מדובר בבשורה לרשויות המקומיות, ובמכה לבעלי נכסים שנפגעו מתוכניות מתאר. שניים מתוך שלושת שופטי העליון שדנו בתיק, לא קיבלו את עמדת היועץ המשפטי לממשלה בעניין, שגרס כי יש לפצות את הנפגעים גם בגלל תוכניות המתאר.

סיפור הרקע להכרעה הוא שתי תביעות שהגישו שבעה בעלי קרקעות, בראשות רומן ברג, שעל שמו קרויה ההלכה החדשה. התביעות הוגשו נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ראשון-לציון, חברת נתיבי ישראל, רכבת ישראל וחברת החשמל לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, בגין ירידה בשווי הנכסים שלהם, עקב אישור תוכנית מתאר מחוזית מפורטת (תמ"מ 6/3 א) בשנת 2000, שאיחדה בין תוואי החלק המערבי של כביש 431 עם תוואי מסילות ברזל ותוואי למעבר קווי חשמל ראשיים.

בעקבות תוכנית זו נסלל הכביש, והונחו מסילות הברזל ותשתיות החשמל שלצידו. עוד קודם לפרסום אותה תוכנית, חלו על המקרקעין של אותם בעלי קרקעות תוכניות המתאר הארציות לכבישים (תמ"א 3), תוכנית המתאר למסילות ברזל (תמ"א 23) ותוכנית המתאר המחוזית למחוז המרכז תמ"מ 3, שהכשירו את התוכנית המפורטת.

מכיוון שלפי סעיף 197 לחוק חוק התכנון והבנייה, הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה הן שאמורות לשאת בנטל הפיצויים לבעלי מקרקעין שנפגעו, לאחר שאושרה תמ"מ 6/3 א' הגישו בעלי הקרקעות תביעות לפיצויים לוועדה המקומית ראשון-לציון. זו דחתה אותם, והם ערערו לוועדת הערר המחוזית.

ב-2006 קבעה הוועדה כי הם אומנם זכאים לפיצויים. הוועדה הסבירה כי התוכנית הביאה עימה שינוי תכנוני, יחסית לתוכניות המתאר שקדמו לה. תוכניות המתאר הן כוללניות ולא מפורטות דיין, על-מנת שניתן יהיה לחשב פגיעות קונקרטיות לפיהן במקרקעין. התוכנית המפורטת שנעשתה לאור תוכניות המתאר, הסירה את מה שוועדת הערר כינתה "העננה התכנונית" שחלה על הקרקעות, והפכה את התכנון והבנייה ובעקבות זאת את זכויות הבעלים - לקונקרטיים. במקרה זה הדבר בא לידי ביטוי בהפקעות של חלק מהקרקעות של התובעים ובפגיעות אחרות שנרשמו בחלקים אחרים שלהן.

הוויכוח והעררים שהתפתחו בעקבותיו והגיעו עד לבית המשפט העליון היו האם בחישוב הנזקים יש לכלול את הפגיעה שיצרו תוכניות המתאר, שהן אלה שיצרו את ה"עננה התכנונית" הראשונה לקרקעות, כפי שדרשו בעלי הקרקעות - או שיש להתעלם מהנזקים הללו ולהסתכל רק על הפגיעה שנרשמה בגין התוכנית המפורטת תמ"מ 6/3 א. ועדת הערר המחוזית גרסה כי הדרך הנכונה היא לחשב את הפגיעה רק בגין התוכנית המפורטת.

על כך ועל תחשיבים שמאיים שנערכו לאחר מכן, הוגשו עררים לוועדת הערר עצמה ולבית המשפט לעניינים מינהליים. הליכים אלה נדחו ב-2013 וב-2016 בהתאמה. ב-2016 הגישו בעלי הקרקעות ערעור על החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים לבית המשפט העליון. שלושת השופטים שדנו בתיק היו עוזי פוגלמן, מני מזוז ויוסף אלרון.

עיקר טענת בעלי הקרקעות הייתה שהם נפגעו פעמיים: בפעם הראשונה מתוכניות המתאר הכוללניות, שהטילו על הקרקעות שלהם את אותה עננה תכנונית, שהביאה לירידת ערך בקרקעותיהם. הפעם השנייה הייתה תמ"מ 6/3א, שפיזרה את העננה והכניסה לפגיעה ודאות תכנונית וכלכלית. בערעור הסבירו הבעלים כי על-פי חוק לא ניתן לתבוע פיצויים על סמך תוכניות כוללניות. עתה, לעומת זאת, עם הפיכתן לתוכנית קונקרטית, הם יכולים לתבוע גם את הנזקים שנגרמו בגינן.

לאור חשיבות הסוגיה, ביקש בית המשפט העליון לשמוע את עמדת היועץ המשפטי לממשלה. לפני כחודשיים הוציא היועץ חוות-דעת מפורטת, שתאמה את עמדת בעלי הקרקע. על-פי אותה חוות-הדעת, המקרה בראשון-לציון משקף מהלך תכנוני כולל ורב שלבי שנמשך לאורך שנים, שתחילתו בתכנון כוללני וסופו בתכנון מפורט. לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה מיועד להציב את בעלי המקרקעין במצב שבו היו ערב המהלך התכנוני הכולל, ולא רק ערב אישור התוכנית הפוגעת, שהייתה האחרונה בשרשרת הפגיעה.

השופט פוגלמן דן ארוכות במשמעותו של סעיף 197 לחוק ופסק כי הגם שיש תכליות כבדות-משקל התומכות בפיצוי בגין ירידת הערך שגרמו תוכניות העבר, ובהן הגנה על קניין בעלי הקרקעות והגשמת תכלית של צדק חלוקתי, לא ניתן לפרש את סעיף 197 ככזה שמאפשר חישובי פיצויים בדרך זו, משום שלא כל פגיעה שלטונית בקניין הפרט מחייבת פיצוי, אלא אך ורק במה שמגדיר החוק כפגיעה.

"סעיף 197 קובע כי נקודת האיזון בין שיקולי ההגנה על הקניין וצדק חלוקתי מזה, לבין האינטרס הציבורי בתכנון, מצוי בדרישת 'הפגיעה' והקשר הסיבתי הנדרש בין רכיביה. דרישה זו היא תנאי סף למתן פיצוי מכוחו של הסעיף, ואין בלתה", כתב השופט פוגלמן בפסק הדין. עוד הוא הוסיף כי פרשנות ברוח זו של היועץ המשפטי לממשלה, עוקפת גם את מגבלות ההתיישנות שנקבעו בחוק להגשת תביעות פיצויים.

השופט מזוז, שהסכים עם פסיקת השופט פוגלמן, כתב כי ההסדרים בחוק התכנון והבנייה לכל עניין הפיצויים בגין פגיעה ולענייני היטלי השבחה, במקרים של השבחה - אינם ממצים. לא כל פגיעה במקרקעין מזכה בפיצוי, ולא כל השבחה מחייבת בהיטל. עוד ציין כי בהליכים מתמשכים כפי שהיה במקרה הזה, שארך 25 שנים, שבהם היו יכולים להתבצע חילופי בעלויות על הקרקעות, נשאלת השאלה, מי מהבעלים (הנוכחיים או הקודמים) אמורים לזכות בפיצויים וכיצד יחולקו ביניהם.

וכך סיכם השופט מזוז: "קבלת המערערים בענייננו משמעותה המעשית תהיה כי במסגרת תביעה לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה יהיו בעלי הזכויות בקרקע זכאים לפיצויים ששיעורם גבוה מערך השוק של המקרקעין, היינו גבוה מזה שהם היו מקבלים בגין מכירה מרצון של חלקותיהם, או בגין הפקעה מלאה של המקרקעין".

מנגד, השופט אלרון לא קיבל את נימוקי עמיתיו, ואימץ את עמדת היועץ המשפטי לממשלה. לדבריו, "לשיטת חבריי, משלא קמה למערערים זכות פיצוי בגין ירידת הערך שנגרמה כתוצאה מתוכניות העבר, יש לנתק בינה ובין הפגיעה המאוחרת שנגרמה כתוצאה מהתוכנית הפוגעת... ואולם לשיטתי יש לראות את תוכניות העבר כשלב מוקדם של מהלך תכנוני כולל המקים, לאחר אישורה של התוכנית הפוגעת, זכות פיצוי כוללת הן בגין הפגיעה המאוחרת ובן בגין ירידה הערך של המקרקעין שהתגבשה עם אישור תוכניות העבר", כתב וצידד בהחזרת עניין המערערים להערכת שמאי מחודשת.