דעה: הכנסת מתנתקת מלפיתת החנק של הממשלה

המשבר המשטרי המתמשך מאז פיזור הכנסת ה-20 בדצמבר 2018 מטלטל את הדמוקרטיה הישראלית; שילובו של משבר זה עם מצב החירום בעקבות התפשטות וירוס הקורונה מציב סכנות למשטר החוקתי שלנו.

ואולם דווקא בתוך הערפל הסמיך מבצבצת קרן אור שייתכן כי מבשרת על שינוי מבורך במארג החוקתי שלנו: הכנסת מנסה להכריז על עצמאותה מן הממשלה. פסק דינו התקדימי של בג"ץ שניתן אתמול (ב') בנושא בחירותו של יו"ר כנסת קבוע מהווה חוליה חשובה בהתנתקותה של הכנסת מלפיתת החנק של הממשלה.

במהלך שני העשורים האחרונים אנו עדים לשקיעה מתמשכת בכוחה של הכנסת - ועלייה מתמדת בכוחה של הממשלה. כך למשל: ועדת השרים לחקיקה של הממשלה הפכה הלכה למעשה לגוף המחוקק הקובע את גורלה של כל הצעת חוק בישראל; הממשלה לבדה החליטה ללא חקיקה על היקף יצוא הגז הטבעי מישראל וסירבה להביא נושא זה לדיון בכנסת על אף דרישה של 60 חברי כנסת. לתהייה כיצד יכולה הממשלה לסרב לבקשת מחצית מחברי הכנסת, השיב השופט אליקים רובינשטיין בפסק הדין שעסק בסוגיה כי "התשובה - מכבש הממשלה". 

הממשלה החליטה לחוקק חוק מס שנוי במחלוקת (מס דירה שלישית), וחרף התנגדות של רוב חברי הכנסת, "מכבש הממשלה" הביא לכך שחוק זה אושר בוועדת הכספים בדיון לילי של מספר שעות ללא חברי אופוזיציה, תוך שממלא-מקום יו"ר הוועדה אומר בפומבי כי חברי הכנסת למעשה כפופים לראש הרשות המבצעת; חמש פעמים בעשור האחרון הממשלה התגברה על הצורך באישור תקציב המדינה מדי שנה בשנה על-ידי הכנסת, באמצעות הוראת שעה המאפשרת תקציב דו-שנתי ועוד.

משבר משטרי ומצב חירום אפידמיולוגי מהווים שילוב שיש בו פוטנציאל מסוכן

שני גורמים עיקריים, שכמעט ולא עולים לדיון בשיח המשפטי-ציבורי, עומדים בבסיס השליטה של הממשלה בכנסת: האחד - שיטת הבחירות בישראל משלבת שני מאפיינים שלא ניתן למצוא בשום מדינה דמוקרטית ותיקה אחרת בעולם: שיטת בחירות יחסית ללא חלוקה לאזורי בחירה, ופתק הצבעה סגור שאינו מאפשר לבוחר להשפיע על הרכב הרשימה. שיטה ייחודית ונדירה זו גורמת לנתק של ממש בקשר האישי בין בוחר לנבחר. מתוקף כך קיימת אחריות מופחתת של נבחרי העם כלפי הציבור. 

הצד השני של מטבע אחריות-החסר של חברי הכנסת כלפי ציבור הבוחרים, הוא אחריות-היתר של חברי הכנסת כלפי ראש המפלגה או קבוצה פנים-מפלגתית מצומצמת, שבכוחם לקבוע את עתידם הפוליטי של חברי הכנסת.

מציאות זו יוצרת עיוות דמוקרטי שבו המחויבות של חברי הכנסת אינה כלפי המצביעים ביום הבחירות, אלא כלפי הגורם המפלגתי הקובע את רשימת המועמדים לכנסת. במציאות זו אין להתפלא על יכולתה של המפלגה והעומדים בראשה - לרוב השרים הבכירים בממשלה - לכפות משמעת קואליציונית קפדנית, תוך כדי צמצום, כמעט מוחלט, של חופש הפעולה של חבר הכנסת.

בתוך הדיון ציבורי-משפטי בנוגע לבחירת יו"ר קבוע לכנסת, הודגש טיעון לפיו בחירת יו"ר כנסת תלויה במהלכים להקמת הממשלה. יועמ"ש הכנסת, עו"ד איל ינון, טען כי "תקלה משטרית" עלולה להתרחש אם ייבחר כעת יו"ר כנסת, ובהמשך יתברר כי הוא נמנה עם האופוזיציה.

עוד נטען כי החלפתו של אדלשטיין תסכל הקמתה של ממשלת אחדות. כלומר, קו טיעון משמעותי נגד קבלת בקשתם של רוב חברי הכנסת להצביע על בחירותו של יו"ר קבוע בעת הזו נסמך על הקשר בין הכנסת לממשלה, ואם נדייק - על כפיפותם של הסדרים פרלמנטריים שונים, כגון בחירת יו"ר כנסת לכינונה של הרשות המבצעת.

טיעונים אלה העצימו למעשה את "התקלה המשטרית" האמיתית שיש בישראל - הרשות שאמורה לקבל את מעמד הבכורה - הכנסת - הפכה לבובה על החוט של הממשלה. דווקא יו"ר כנסת עצמאי יכול להשיב לכנסת את כוחה כגורם מפקח אפקטיבי על הממשלה.

שופטי בג"ץ נחלצו פעם נוספת להגן על כבודה של הכנסת, ובמקרה זה על הרוב הפרלמנטרי, וקבעו את המובן מאליו - עמדת יו"ר הכנסת, לפיה בחירתו של יו"ר קבוע לכנסת תלויה במהלכים להקמת הממשלה, יש בה משום "היפוך היוצרות. הכנסת היא הריבון", כפי שציינה נשיאת העליון אסתר חיות. השופט יצחק עמית עמד על כך אף הוא וציין: "הממשלה היא שיונקת את חיותה מהכנסת ... ממשלה שטרם באה לעולם אינה יכולה לשלוט על הכנסת ולהורות לה 'לדומם מנועים' עד אשר תיכון, אם בכלל".

משבר משטרי ומצב חירום אפידמיולוגי מהווים שילוב שיש בו פוטנציאל מסוכן, ודווקא במציאות זו האינטרס של כולנו הוא קיומה של כנסת עצמאית, מתפקדת ומפקחת על הרשות המבצעת. בחלוף הסערות הפוליטיות, החוקתיות והבריאותיות, נקווה שעצמאותה של הכנסת מהרשות המבצעת תישמר ואף תגבר. 

הכותב הוא דוקטור למשפטים ומומחה למשפט חוקתי ומינהלי; מוסמך במשפטים מאוניברסיטת הרווארד; מרצה מן החוץ במרכז הבינתחומי הרצליה; בעבר שימש כעוזר משפטי בבית המשפט העליון ועוזר לנשיא בדימוס אהרן ברק. עבודת הדוקטורט שלו עוסקת בין היתר ביחס כנסת וממשלה.