החלטה תקדימית בעליון צפויה לצנן את שוק הקרקעות החקלאיות הספקולטיביות

פסק דין תקדימי שניתן אתמול (ד') בבית המשפט העליון, בהרכב מורחב של חמישה שופטים, מוחק למעשה את רכיב הפוטנציאל משווי מקרקעין, ככל שמדובר בפיצויים על תוכנית פוגעת.

המשמעות: כששמאים יחשבו את הפיצויים המגיעים לבעלי מקרקעין, בעיקר ספקולטיביים, הם יצטרכו להתעלם משווי השוק שלהם ערב אישור התוכנית, ולקבוע ערכים תאורטיים נמוכים בהרבה.

התוצאה: הפיצויים שבעלי הקרקע יקבלו יהיו נמוכים ביותר. המשמעות: הגדלת הסיכון הכלכלי של משקיעים ספקולנטיים ובעלי קרקעות חקלאיות במרכז הארץ, ששוויין התנפח בשנים האחרונות עקב ציפיות להפשרתן לבנייה.

חמשת השופטים - עוזי פוגלמן, יצחק עמית, דפנה ברק-ארז, דוד מינץ ועופר גרוסקופף - דנו בשלוש בקשות ערעור שהגישו מאות בעלי קרקע וועדות מקומיות על פסקי דין של בתי משפט מחוזיים. שתי בקשות היו קשורות לשתי התוכניות של הפארק העירוני בהרצליה, שנמצא בסמוך לקניון שבעת הכוכבים, המכונה "פארק הבאסה". בקשה שלישית לערעור הייתה בנוגע לתוכנית המתאר לכביש מספר 9, המקשר בין כביש 4 מדרום לחדרה למחלף באקה ג'ת בכביש 6 ובעתיד אמור להתחבר גם עם כביש 2. בהרצליה הקרקעות היו חקלאיות, והן הוסבו לשטחים ציבוריים פתוחים; ואילו השטח לאורך תוואי כביש 9 היה חקלאי אף הוא, והתוכנית הפכה אותו לייעוד של דרך.

בשלושת המקרים, ערכי הקרקעות עלו מאוד בשנים שלפני אישורי התוכניות, עקב ציפיות של בעליהן ושל משקיעים שהן יופשרו בעתיד ושוויין יזנק במאות אחוזים.

כשבעלי הקרקעות ניצלו את סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה והגישו תביעות פיצוי בגין פגיעה בשווי הקרקעות שלהם, עיקר המחלוקת שלהם עם הוועדות לתכנון ולבנייה היה אופן חישוב הפיצוי: בעלי הקרקעות רצו לחשב את שוויין לפני שנפגעו, קרי, לפי שווי השוק. מנגד, ועדות התכנון ובתי המשפט, וגם היועץ המשפטי לממשלה טענו כי חלק גדול משווי השוק של הקרקעות כלל רכיב ספקולטיבי של פוטנציאל שהיה גלום באותן קרקעות, ועל רכיב זה אין לפצות את בעלי הקרקעות, שכן לא היה לו על מה להסתמך, אלא רק על הציפיות שלהם.

לעמדתם, צריך לנכות משווי השוק את ערך הפוטנציאל, וכך לחשב את הפיצויים המגיעים לבעלי הקרקעות. לפי שיטת חישוב זו, גובה הפיצויים שיקבלו בעלי הנכסים יהיה נמוך משמעותית משיטת החישוב של שווי השוק.

השופטת דפנה ברק-ארז, שכתבה את פסק הדין של דעת הרוב, מיקדה את עמדתה בשתי שאלות: הראשונה - האם ניתן בכלל להגיש תביעה לפי סעיף 197 במצב שבו הפגיעה של התוכנית החדשה היא בפוטנציאל תכנוני שהיה קיים למקרקעין, ערב אישור התוכנית החדשה? השאלה השנייה - האם יש מקום להביא בחשבון פוטנציאל תכנוני בעת חישוב שווי הקרקע שנפגעה, ואם כן, באיזה אופן? ובאיזו מידה ניתן להתחשב בערכי השוק של המקרקעין, בטרם אושרה התוכנית הפוגעת?

על השאלה הראשונה ענתה השופטת ברק-ארז כי תביעת פיצוי בגלל פוטנציאל שנגוז צריכה להיות במצב שבו הפגיעה קונקרטית, ולא במצבים שבהם השוק מושפע מהליכי תכנון כלליים או מהנחות והערכות ספקולטיביות של משקיעים. השופטת קבעה כי תנאי מינימלי לפגיעה כזו הוא שעל המקרקעין המדובר הייתה תוכנית מופקדת, שהייתה אמורה להשביח אותם. התנאי השני שהציבה השופטת היה שהפגיעה תהיה "קרובה לוודאי", כדבריה. במצב זה מוטל על התובע להראות כי אישורה של התוכנית היה כמעט בנקודת האל-חזור שלה, ושהוודאות לאישורה הייתה גבוהה ביותר.

התשובה לשאלה השנייה פסלה למעשה את שיטת "שווי השוק" או "שיטת ההשוואה" הנהוגה כיום ברוב פסיקות בתי המשפט, כשיטה הנכונה להעריך את שווי הקרקעות, במצב של תשלומי פיצויים. ברק-ארז כתבה כי עליית ערך מקרקעין בגלל פוטנציאל, עשויה להיות תוצאה של גורמים רבים, למשל קידומה של תוכנית קונקרטית, אבל גם ציפיות והערכות כלליות יותר, למשל מיקום המקרקעין וטיבם, הצהרות של גורמים שונים באשר לעתיד הקרקעות ועוד.

השופטת כתבה עוד כי התחשבות בשווי שוק שנקבע ממניעים סובייקטיביים וציפיות, עלול להרתיע רשויות תכנון מפעולות תכנוניות, שעלולות להביא לתשלום כבד של פיצויים.

לאור זאת קבעה ברק-ארז כי "בעת הערכת שווים של מקרקעין שנפגעו על-ידי תוכנית יש מקום להתחשב ברכיב של פוטנציאל תכנוני, תוך שרטוט גבולות ברורים לכך. השיקול שעניינו הימנעות מהרתעת יתר של רשויות התכנון מחייב אותנו לוודא כי הפיצויים שיינתנו לבעלי זכויות במקרקעין שנפגעו יהיו מבוססים על פעולות תכנוניות קונקרטיות... ככלל, הערכת שוויים של מקרקעין צריכה להתבסס על עקרונות אובייקטיביים, ולא על מחיר סובייקטיבי שאדם פלוני מוכן לשלם בעבור נכס".

ובמילים אחרות: תשלום פיצויים בגין פגיעה בפוטנציאל הגלום במקרקעין הפך לעניין תאורטי בעיקרו. למעשה, פסקה השופטת, שאליה הצטרפו גם השופטים פוגלמן, עמית ומינץ, פיצויים בגין פגיעה במקרקעין לא יכללו את רכיב הפוטנציאל הגלום במקרקעין, אלא במקרים נדירים ביותר ויוצאי דופן.

השופט עופר גרוסקופף חלק עליהם. לדבריו, בשלושת המקרים שהובאו לדיון מדובר בקרקעות חקלאיות שנמצאות במרכז הארץ, אשר שוויין משקף ציפיות כלליות של הציבור לכך שבעתיד ייתכנו בהן שימושים אחרים. לשיטתו, זו הסיבה שאין להפריד את הפוטנציאל התכנוני מכלל שוויין של הקרקעות, ויש לצמצם את ההכרעה בסוגיה לשאלה כיצד יש להעריך את הפיצויים בגין פגיעה תכנונית בקרקעות הללו.

לשיטתו של גרוסקופף, שיטת שווי השוק עובדת ותקפה גם לחישובי פיצויים על תוכנית פוגעת, ויש להעריך את הפגיעה שחלה בקרקעות, באמצעות אומדני השווי של הקרקעות במצב של לפני אישור התוכנית ואחריה. כך היה נהוג בעבר, ואין הצדקה ומקום לשנות את הנוהל הזה.

"ציפיות השוק אינן עשויות מקשה אחת, אלא בנויות על רצף: ככל שהציפייה מעוגנת בתוכנית קונקרטית יותר וקרובה לוודאי - כך גם הערך הכלכלי שמיוחס לציפייה זו עולה. משכך, פרשנות המבקשת להתעלם כליל מאותו מנעד מביאה לעיוות של המציאות הכלכלית הנדל"נית", כתב גרוסקופף בעמדת המיעוט. "המענה לחשש מפני תשלום מופרז איננו מעוגן במציאות, שהרי הסיכוי להתממשות הציפייה, כמו גם הסיכון הגלום בה, מתומחר בהתאם לטיבה של הציפייה".

עוד הזהיר גרוסקופף כי דווקא השיטה שאימצו רוב השופטים, לפיה יש לנכות באופן מלאכותי את שווי הפוטנציאל משווי השוק, היא הבעייתית, שכן היא מכניסה חוסר ודאות לתחום ומהווה פתח למניפולציות וריבוי התדיינויות.

השופט גרוסקופף גם סבר כי לא ברור כלל שבאימוץ שיטת שווי השוק לקביעת פיצויים תהיה הרתעת יתר של רשויות התכנון, וגם אם כן - הדרך לפתור אותה אינה באמצעות פגיעה בבעלי הקרקעות.

עו"ד אילנה בראף שניר שיצגה את הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה, מסבירה, כי: "פסק הדין קובע הלכה בסוגיה שהעסיקה את השמאים המכריעים, וועדות הערר ובתי המשפט במשך כ 3 עשורים. ועדות הערר תמכו למעשה ברוב המקרים בעמדות הוועדות המקומיות, ואילו בבתי המשפט היו פסקי דין סותרים.

"פסק הדין קובע הלכה ברורה וחד משמעית: מי שקונה קרקע חקלאית לחסכון או השקעה ומצפה להפשרה, וברבות הימים הקרקע משנה ייעודה לקרקע ציבורית, לא יקבל פיצוי בגובה המחיר בשוק, שמבטא גם את הפוטנציאל והתקוות של השוק להפשרת הקרקע, אלא רק בגובה ערכם האוביקטיבי כקרקע חקלאית. ומזווית אחרת לא פחות חשובה: הקופה הציבורית לא תישא בעלות שיברם של חלומות שהיא לא גרמה ליצירתם והקופה לא מהווה פוליסת ביטוח כנגד אכזבות אלה".

ואילו עוה"ד גד טיכו ואורית אלמוזלינו-רייז, ממשרד כספי ושות' אשר ייצגו חלק מהמערערים באחד מהתיקים, הגיבו, כי "מדובר בהחלטה תקדימית שמוקדם להעריך את השלכותיה, ובכל מקרה בעניין הלקוחות שיוצגו על ידינו העניין הוחזר לועדת הערר וייתכן שניתן יהיה לקבל פיצוי מכוח סעיף 197, דבר שיפחית מעצמת הפגיעה לבעלי הקרקעות. אנו כמובן נפעל מול ועדת הערר לצורך מיצוי זכויות בעלי הקרקעות".