פגיעה בהפרדת הרשויות, סתירת הלכות עליון ושינוי חוקי יסוד: משפטנים בכירים מסמנים את הסכנות בממשלה החדשה

שינוי חוקי היסוד בצל ההסכם הקואליציוני - מה הסעיפים הבעייתים והאם בג"צ יתערב? הצטרפו לשידור החי של דסק המשפט של גלובס

ההסכם הקואליציוני שאליו הגיעו מפלגות כחול לבן והליכוד, מונע סבב בחירות רביעי ברצף ומאפשר כינון ממשלה בתקופה שבה המדינה מתמודדת עם משבר בריאותי וכלכלי קשה מאוד. עם זאת, ההסכם כולל סעיפים רבים שכדי לקיימם יש לבצע שינויי חקיקה, כולל שינוי חוקי יסוד. 

חלק ממה שנקבע בהסכם, עומד לכאורה בסתירה לפסיקות עקרוניות שנתן בעבר בית המשפט העליון, ולא מוגזם לומר שהוא משנה את כללי המשחק בדמוקרטיה הישראלית. בסיועם של משפטנים בכירים, ניסינו לעמוד על הקשיים המרכזיים בהסכמות בין מפלגתו של ראש הממשלה בנימין נתניהו לבין מפלגתו של הרמטכ"ל לשעבר, ח"כ בני גנץ.

1. סעיף המניעה ופיזור הכנסת

סעיף 8 להסכם כחול לבן והליכוד קובע כי הכנסת תפוזר אם תהיה מניעה מנתניהו לכהן כראש ממשלה או בתפקיד החדש שיצרו שתי המפלגות של "ראש הממשלה החלופי". זאת, בשל כתב האישום העומד נגדו בעבירות של שוחד ומרמה והפרת אמונים. לפי ההסכם, במשך 18 החודשים הראשונים לכהונתה של הממשלה יעמוד בראשה ראש הממשלה נתניהו, וראש הממשלה החלופי גנץ ימונה כממלא מקום ראש הממשלה. לאחר שנה וחצי הם יתחלפו.  

ד"ר מתן גוטמן, מומחה למשפט חוקתי ומינהלי מהמרכז הבינתחומי בהרצליה, אומר שהסעיף זה מעורר מכשול משפטי משמעותי בדמות הפרת עקרון הפרדת הרשויות ועצמאות הרשות השופטת. 

"ההסכמה לפיזור הכנסת במקרה שגנץ או נתניהו לא יוכלו לכהן בשני התפקידים הבכירים טומנת בחובה את האפשרות של השפעה על שיקול הדעת השיפוטי. יש בה מעין ‘איום מוסווה’ על בית המשפט לבל יפסוק בסוגיה, לאור השלכות כבדות המשקל של פירוק הממשלה והליכה לבחירות חדשות באופן אוטומטי". נזכיר בהקשר הזה כי השבוע הוגשו לבג"ץ שלוש עתירות בדרישה שנתניהו לא יוכל לכהן כראש הממשלה עקב כתב האישום שהוגש נגדו בגין עבירות שוחד ומרמה והפרת אמונים, עבירות שיש עמן קלון.

ד"ר גוטמן מוסיף כי ההסכמה לפזר את הכנסת אם נתניהו או גנץ לא יוכלו לכהן כראש הממשלה או כ"ראש הממשלה החלופי", מעוררת חשש שהציבור יחשוב שהכרעות שיפוטיות בענייניו של ראש הממשלה מושפעות "מהאיום" על הרשות השופטת, באופן שההכרעה השיפוטית לא נעשתה באופן הגון. לדבריו, "דרישה זו הורסת את הגשר בין הרשות המחוקקת והרשות המבצעת לרשות השופטת, ומציבה למעשה ‘תג מחיר’ יקר לכל פסיקה של בג"ץ נגד נתניהו".

2. צמצום הלכת דרעי-פנחסי

ההסכם הקואליציוני בין הליכוד לכחול לבן גם מבטל דה-פקטו חלק מהלכת דרעי-פנחסי של בג"ץ, כדי לאפשר לנתניהו להמשיך לכהן בממשלה כשר (בחלקה השני של הרוטציה, שבה אמור נתניהו לכהן כמ"מ ראש הממשלה), למרות המשפט הפלילי שמנוהל נגדו בגין שוחד והפרת אמונים, או לכל הפחות מצמצם את ההלכה. 

בפסקי הדין הידועים משנות ה-90 נקבע כי מי שהוגש נגדו כתב אישום אינו יכול להמשיך לכהן כחבר הממשלה - שר או סגן שר - וראש הממשלה מחויב להעביר אותו מכהונתו. ההלכה חלה גם על שרים שכיהנו כממלאי מקום ראש הממשלה. בשנת 2013, אומצה הלכת דרעי-פנחסי גם באשר לכהונת ראשי ערים שמואשמים בפלילים. 

אולם לפי ההסכם בין שתי המפלגות, ראש הממשלה יוכל להדיח מתפקידם רק שרים ממפלגתו שלו. כלומר, בעוד שנה וחצי, כשנתניהו יהיה ממלא מקומו של גנץ, אם זה יקרה, גנץ לא יוכל להדיח אותו.

3. יצירת תפקיד של "ראש ממשלה חלופי"

כאמור, הסכם הרוטציה קובע כי בעת השבעת הממשלה ימונו ראש ממשלה וראש ממשלה חלופי, שכעבור 18 חודשים יתחלפו בתפקידיהם. ד"ר גוטמן מציין שסעיף זה בהסכם עורך שינוי מהותי במשטר החוקתי של מדינת ישראל. מושג חדש נולד - "ממשלת חילופים", שבראשה למעשה עומדים שני ראשי ממשלה - ראש ממשלה וראש ממשלה חלופי - ולשם כך עתידים לערוך תוך מספר ימים שינוי עמוק ויסודי ב"חוק יסוד: הממשלה". 

לדברי ד"ר גוטמן, "אין זו פעם ראשונה בתולדות המדינה שבה יש ממשלת אחדות, אולם לראשונה נעשה שינוי במבנה החוקתי-משטרי רק בשל חוסר אמון אישי בין הצדדים. בהינף הסכם, נעשה שינוי משמעותי בנורמה החוקתית שלנו ובחוקי המשחק המשטריים".

4. שינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים

לפי ההסכם בין הליכוד לכחול לבן, במקום מצב שהיה נהוג בעבר, ובו בוועדה לבחירת שופטים יישבו חבר כנסת-נציג קואליציה וחבר כנסת-נציג אופוזיציה, שני נציגי הכנסת בוועדה יהיו מטעם סיעות הקואליציה. (בוועדה חברים עוד שני שרים, בהם שר המשפטים, שלושה שופטי עליון ושני נציגי לשכת עורכי הדין). 

ד"ר גוטמן אומר שיש ספק בדבר תוקפה המשפטי של הסכמה כזו. ד"ר גוטמן מציין כי בבג"ץ אבירם משנת 2017, שהוגש משום שהנוהג של נציגות האופוזיציה בוועדה לבחירת שופטים הופר, נקבע כי חברותו של נציג אופוזיציה בוועדה משרתת עקרונות יסוד חוקתיים ומהווה נוהג חוקתי מושרש. לכן, קבע בג"ץ כי "היה ותחליט הכנסת בבחירות הבאות לוועדה לבחירת שופטים שלא למנות מטעמה בעת הבחירות לוועדה נציג מסיעות האופוזיציה - תעמוד בפניה משוכה משפטית רצינית".

5. החזרת התקציב הדו-שנתי

בספטמבר 2017, הוציא בג"ץ "כרטיס אדום" לכנסת ולממשלה ואסר עליהן לכונן בעתיד תקציב דו-שנתי במסגרת הוראת שעה - כפי שנעשה בשנים שקדמו לפסיקה. בג"ץ נימק את החלטתו בכך שהדבר עומד בניגוד להוראת "חוק יסוד: משק המדינה" המחייבת אישור התקציב מדי שנה בנפרד. 

אולם בסעיף 30 להסכם הליכוד וכחול לבן נקבע כי יקוים תקציב דו-שנתי לשנים 2020-2021 ו-2021-2022.

6. חלוקת השליטה בוועדות הכנסת

מאז הקמת המדינה היה מקובל שבכנסת הוועדות מחולקות בין קואליציה לאופוזיציה על-פי משקלן היחסי. ישנן 12 ועדות כנסת קבועות, והחלוקה בעבר הייתה כזו: אם לקואליציה היו עד 70 מנדטים, היא הייתה מקבלת שליטה בשבע ועדות והאופוזיציה בחמש; כאשר לקואליציה היו מעל 70 מנדטים, היא הייתה שולטת בשמונה ועדות והאופוזיציה בארבע. בנוסף, הקואליציה קיבלה את הוועדות החשובות יותר (כספים, חוץ וביטחון וחוקה), והאופוזיציה קיבלה תמיד את הוועדה לענייני ביקורת המדינה, ובדרך כלל את ועדות הכלכלה, הפנים, איכות הסביבה, העבודה והרווחה וכו’. 

בהסכם הנוכחי, כפי שפרסמה הכתבת הפוליטית של "גלובס", טל שניידר, מבקשות הליכוד וכחול לבן לקחת לרשותן את כל ועדות הכנסת פרט לאחת - כלומר להותיר לאופוזיציה, שבה צפויים להיות לפחות 41 ח"כים, רק את הוועדה לענייני ביקורת המדינה.

ד"ר רועי פלד, מרצה וחוקר בתחומי המשפט המנהלי והחוקתי, אומר ש"את הכללים הדמוקרטיים הבסיסיים הללו שהכנסת נהגה על-פיהם עד היום, מבקשות הליכוד וכחול לבן לרמוס באמצעות כוחן הפוליטי".

7. הרחבת החוק הנורבגי

עוד סעיף בהסכם הקואליציוני שהוא בעייתי מאוד בעיני ד"ר פלד הוא זה שבו מבקשות כחול לבן והליכוד לקבוע, כהגדרתו, "חוק נורבגי מורחב". "החוק הנורבגי" מאפשר לחברי ממשלה (שרים) להתפטר מהכנסת ולפנות את מקומם לבא בתור ברשימה לכנסת. כך יכולה מפלגה להכניס יותר נציגים לממשלה ולכנסת. הליכוד וכחול לבן רוצות ללכת רחוק ולהכניס במקומם של כל השרים (ולא רק חלק), חברי כנסת חדשים. 

אולם לדברי ד"ר פלד, יש חריג אחד, "במקרה של רשימת העבודה-מרצ-גשר, שבה התפטרות של השרים המיועדים ממפלגת העבודה, עמיר פרץ או איציק שמולי, עלולה להכניס לכנסת את אילן גילאון (מרצ) שונו החוקים רטרואקטיבית - נקבע בהסכם שלא רשימת המועמדים לכנסת שהוצגה לבוחרים תקבע, אלא השיוך הסיעתי של החברים ברשימה". פלד אומר "שבאופן הזה מבקשים לדלג על גילאון ולהכניס לכנסת את ח"כ רויטל סוויד מהעבודה. את זה אני לא רואה איך בג"ץ מכשיר".

8. הקפאת מינויי בכירים

מערכת המשפט ואכיפת החוק תושפע מסעיף נוסף בהסכם הקואליציוני - הסעיף שקובע כי "בתקופת החירום" שתימשך חצי שנה, "לא יבוצעו מינויים בכירים בשירות הציבורי הטעונים אישור הממשלה. כל המינויים יוארכו לתקופה כאמור".

המשמעות של הסעיף היא שממלא מקום מפכ"ל המשטרה מזה שנה וחצי, מוטי כהן, ימשיך לשמש כמפכ"ל בפועל לפחות חצי שנה נוספת. גם ממלא מקום פרקליט המדינה, עו"ד דן אלדד, שמונה על-ידי שר המשפטים, אמיר אוחנה, למרות התנגדות עזה של היועץ המשפטי לממשלה, אביחי מנדלבליט, עשוי להמשיך למלא את התפקיד במשך ששת החודשים הבאים.

עם זאת, הסמכות להאריך את כהונתו של אלדד, שמסתיימת בעוד תשעה ימים, היא בידי מנדלבליט. היועמ"ש לא שש להאריך את המינוי וצריך יהיה לראות אם הסעיף המדובר בהסכם הקואליציוני יגבר על עמדתו.