דוח המבקר: השפעה מופרזת של משרד התקשורת על הרשות השנייה ומועצת הכבלים והלוויין; הלחצים הפוליטיים בחוץ

ברוח הכוונות להתמקד בביקורת בונה, מתפרסם היום (ב') באיחור רב דוח מבקר המדינה שעוסק בעצמאות גופי הרגולציה בתחום השידורים. הדוח, שעוסק בתקופות בהם כיהנו בנימין נתניהו ואיוב קרא בתפקיד שרי התקשורת, נחתם עוד בימי המבקר הקודם יוסף שפירא, אולם פרסומו עוכב במשך תקופה ארוכה, וגורמים שנחשפו לטיוטה הסופית שלו טרם החתימה מגדירים את הדוח הסופי שנחתם על-ידי המבקר מתניהו אנגלמן כ"דוח שעבר תהליך חיטוי וסטריליזציה".

במקור אמור היה הדוח לעסוק בין היתר גם בבחינת סוגיית הפעלת לחצים פוליטיים בנוגע להחלטות של גופי הרגולציה בתקשורת - הרשות השנייה ומועצת הכבלים והלוויין, אך הדוח הסופי איננו מתייחס לכך. הביקורת עוסקת בהיבטים הנוגעים להקמת רשות תקשורת עצמאית, למינוי חברי מועצת הרשות השנייה ולעצמאות מועצת הכבלים והלוויין, ולמרות הניסיונות לשמור על "ביקורת בונה", מצטיירת תמונה של שני גופים רגולטוריים שאמורים להיות עצמאיים אבל בפועל תלויים מאוד בפוליטיקאים, או מתוך תלות כלכלית או בגלל יישום תהליכי המינוי של חברי המועצות.

הגוף המשמעותי יותר הוא מועצת הרשות השנייה, המפקחת על הערוצים המסחריים המחזיקים בשתי חברות החדשות. קשה להפריז בהשפעה שיש לרגולציה על ערוצים אלה, החל מהצורך לאשר באופן שוטף את לוחות המשדרים והעמידה במחויבויות החוקיות, וכלה במקרים קיצוניים כמו הצורך לאשר מכירת מניות או פעילות עסקית מהותית, עיין ערך בקשת המיזוג של רשת וערוץ עשר.

חלק משמעותי מההליך התנהל ברשות השנייה, כי ללא אישורה לא ניתן היה להוציא לפועל את המיזוג. הרשות השנייה ממומנת מכספי הערוצים המסחריים, כך שאיננה תלויה כלכלית במשרד התקשורת, אך מתוקף היות רשימת מומלצים של השר מהווה את בסיס המינויים של חברי המועצה, עלולה להיות לו השפעה מכרעת על הרכבה, ומדובר כאמור במועצה שלכל אחד מחבריה יש השפעה ישירה על עיצוב התודעה הציבורית. למעשה, לזהותם של חברי המועצה יכולה להיות השפעה על מפת השידורים בישראל כולה על חברות החדשות, פעולתן ועצמאותן.

השפעה פוליטית מופרזת על המועצה

מהדוח עולה כי לשרי התקשורת אכן הייתה השפעה מופרזת על מינוי שלושה חברי מועצה שמונו בתקופת הדוח - אחת מהן היא יו"רית הרשות השנייה, יוליה שמאלוב-ברקוביץ'. אומנם מנגנון הבחירה קובע שורה ארוכה של גופים מייעצים שאמורים להמליץ על חברי מועצה ראויים, אולם בפועל עם מרביתם לא נעשה תהליך היוועצות. רשימת ה-6 מועמדים שהוגשה לבסוף כללה שיעור גבוה במיוחד של כ-70% של מועמדים מטעם שר התקשורת דאז, ללא תיעוד הנימוקים והשיקולים לבחירתם, ומתוכם למעלה ממחצית היו בעלי זיקה או זיקת עבר לשר, למפלגתו או לשר כלשהו בממשלה. מתוך השישה מונו בסופו של דבר שלושה חברי מועצה, בהם שניים ממועמדי השר.

בדוח יש התייחסות לכך שהרשות השנייה פועלת כבר שלוש שנים ללא מנכ"ל קבוע: "רשות המתנהלת תקופה ארוכה ללא מנכ"ל, חשופה לפגיעה בעצמאותה ונעדרת את החוסן הדרוש לשם מילוי תפקידה המקצועיים באופן המיטבי".

נזכיר כי בתפקיד המנכ"ל הזמני של הרשות השנייה מכהן ניר שוויקי. משרד התקשורת ערך מכרז לבחירת מנכ"ל קבוע, ואף נבחרה זוכה - מישל קרמרמן. מינויה עבר את כל האישורים הדרושים, למעט אישור ממשלה שאמור היה להיות הליך פורמלי. אולם בסמוך למועד האישור הוחלט על פיזור הכנסת, והממשלה סירבה לאשר את המינוי עד למינוי שר תקשורת קבוע. שלוש עתירות לבג"ץ הוגשו בנושא - שתיים של קרמרמן עצמה (בהן בחר בג"ץ לא לכפות על הממשלה את המינוי) ואחת המתנהלת בימים אלה על-ידי עמותת "הצלחה".

מצבה של מועצת הכבלים והלוויין עגום אף יותר: על-פי הדוח, המועצה תלויה במשרד התקשורת בהיבטים רבים ומשמעותיים לפעולתה - בין היתר בהיבטי תקציב וכוח-אדם, מה שעלול "להשפיע על עצמאותה התפקודית ועל יכולתה לקבל החלטות ולהוציאן אל הפועל כנדרש".

משהו על מערכת היחסים המורכבת שבין שר התקשורת למועצת הכבלים והלוויין נחשף בעת כהונתה של ד"ר יפעת בן-חי-שגב, יו"רית המועצה הקודמת, שפנתה במהלך כהונתה אל היועמ"ש אביחי מנדלבליט והתלוננה על מסע לחצים שמפעיל עליה שרת התקשורת דאז, איוב קרא. בן-חי-שגב טענה אז כי השר "החל במסע לחצים בלתי מתפשר שכלל הכפשות אישיות קשות, תוך ניסיון בוטה להתערב שלא כדין בעבודתה ובהחלטותיה".

לשנות את המבנה של מועצות השידורים

המבקר מזכיר כי במשך שני עשורים המליצו ועדות ציבוריות לשנות את המבנה הרגולטורי של תחום התקשורת והשידורים, והמלצות אלה גם עוגנו בהחלטות ממשלה, אולם טרם הוצאו לפועל. המלצתו היא לפעול ליישום החלטות אלה ולשנות את המודל המבני של שתי מועצות שידורים כדי להבטיח שהאסדרה תהיה עצמאית ויעילה.

המבקר ממליץ כי משרד המשפטים יחדד את ההנחיות לגבי מינוי מועצות ויתייחס גם לזמן שנקבע לניתוק זיקה פוליטית של מועמדים בדרך של הנחיות או בדרך של קביעת אמות-מידה. כמו כן הוא ממליץ כי משרד התקשורת ייעל וידייק את תהליך ההיוועצות עם הגופים המייעצים. עוד ממליץ אנגלמן לבחון אם המבנה הארגוני שבמסגרתו פועלת מועצת הכבלים והלוויין בהיבטי תקציב ותפעול, מאפשר את העצמאות הדרושה לגוף כזה. כך גם בנוגע למינוי חברי מועצה שממונים ללא הליך היוועצות.

איוב קרא מסר בתגובה: "המינויים שנעשו בתקופתי נבעו מצורך מקצועי, כדי שהמועצות ימשיכו לתפקד, אחרת למועצות לא היה תוקף חוקי. מתוך עשרות מועמדים שהפניתי, שלושה חברים אושרו למועצה שמונה 15 חברים, וללא אישור הלשכה המשפטית לא היו מאושרים גם אם המלצתי עליהם. בנוסף, אחרי אישורם בלשכה המשפטית הם עוברים ועדה מטעם הנציבות שאין לי שום קשר אליה, ורק אחרי שצולח אותה המועמד, הוא מצורף למועצה. הגיע הזמן שהציבור יידע שאין לי אפשרות ולא הייתה לי לקבוע דבר למועצות, והן מתנהלות על-פי החוק באופן עצמאי. עד יום זה אינני מכיר את רוב החברים בהן. החלטתי לגבות את הדרג המקצועי בהמלצתו להדיח את יו"ר ית מועצת הראשות השנייה שאני מיניתי, נותנת משנה תוקף להתנהלותי הממלכתית במשרד התקשורת". 

ממשרד התקשורת נמסר בתגובה: "משרד התקשורת קיבל לידיו את דוח המבקר ולמד אותו לעומק. אנו מייחסים לביקורת תפקיד חשוב ומכריע בשיפור וייעול המערכת, ועם כינונה של הממשלה החדשה, עבודת המטה בנושא תחודש". 

מהרשות השנייה נמסר בתגובה: "מדובר בדוח ביקורת הנוגע לפעילות משרד התקשורת, והרשות השנייה אינה צד לזה". 

במועצת הכבלים והלוויין בחרו שלא להגיב לדברים.