דוח המבקר בביקורת נוקבת על משרד האוצר: הדוחות הכספיים של המדינה לא היו עוברים בשום חברה עסקית

"הדוחות הכספיים של מדינת ישראל ליום 31.12.18" - הפרק בדוח המבקר הנושא את השם האפרורי למדי הזה, מגלה בתוכו ליקויים וחוסרים מפתיעים במסמך שאמור לתעד בצורה מקיפה ומפורטת את פעילותה הכלכלית של המדינה.

כך למשל, מתברר כי קרקעות מדינה בשווי מעל חצי טריליון שקל המנוהלות בידי רשות מקרקעי ישראל - אינן מופיעות בדוח. בנוסף נכללת בפרק המלצה מקורית ומעניינת של מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: מדי שנה, מציע המבקר, יציג האוצר את הדוחות הכספיים של מדינת ישראל לחברי הכנסת והשרים' ממש כפי שהנהלת חברת עסקית נוהגת להציג את הדוחות הכספיים לדירקטוריון שלה.

המבקר מציע כי הממשלה תדון בסיכונים לטווח הארוך העולים מהדוחות, למשל בנושאי פנסיה תקציבית או רעידות אדמה, ותבחן דרכים להתמודד איתם. דיון דומה יערוך כל משרד ממשלתי בפרק שעוסק בו בדוחות הכספיים. "מהלך זה יגביר את האחריותיות (Accountability) של הממשלה וישפר את השימוש שהיא עושה במשאבים הציבוריים שהועמדו לרשותה".   

שרי הממשלה, חברי הכנסת ולמעשה הציבור הכללי אינם מכירים את הדוחות הכספיים של מדינת ישראל ואינם מודעים לסיכונים משמעותיים למדינה החבויים בדוחות אלה, כך עולה מפרק הביקורת בנושא הדוחות הכספיים הנכלל בדוח השנתי של מבקר המדינה.  

הדוחות הכספיים של מדינת ישראל אמורים לספק לממשלה ולציבור הרחב תמונה מלאה של הפעילות הכלכלית של ממשלת ישראל, התחייבויותיה ונכסיה. הם הכלי העיקרי המאפשר שקיפות לגבי פעולות בהיקף של מאות מליארדי שקלים, נכסים והתחייבויות שהיקפם נאמד בטריליוני שקלים.

 מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן / צילום: יוסי זמיר

אין דוחות מבוקרים 

כך שווי ההתחייבויות של ממשלת ישראל מגיע נכון לסוף 2018 בסכום האסטרונומי של 2.558 טריליון שקל. שווי הנכסים לעומת זאת מסתכם ב-598 מיליארד שקל בלבד, כך שבפועל יש לממשלה גירעון בהון (הון עצמי שלילי בהשאלה מחשבונאות תאגידית) של כמעט 2 טריליון שקלים.

אבל מעבר לבעיית חוסר ההיכרות של נבחרי הציבור עם הדוחות, מתריע המבקר על ליקויים רבים בדוחות עצמם.

הדוחות הכספיים המאוחדים אמורים לכלול 202 ישויות, אך רק ל-67% מהן יש דוחות מבוקרים על ידי רואה חשבון. הגופים שאינם מגישים דוחות מבוקרים, המהווים כשליש מסך הגופים הנכללים בדוחות, מחזיקים בנכסים בסך 74 מיליארד שקל ובהתחייבויות בהיקף של 49 מיליארד. בנוסף, חסרים בדוחות נתונים על פעילותם של 18 מתוך 65 תאגידים סטטוטוריים, שהיקף פעילותם המצרפי 14 מיליארד שקל.

כמו כן חסרים בדוחות "נתונים מהותיים בעלי היקף כספי נרחב", כהגדרת המבקר. הבולט אולי מכולם הוא שוויין של קרקעות המדינה המנוהלות על-ידי רשות מקרקעי ישראל.

"נתוני הרכוש הקבוע המוצגים בדוחות אינם כוללים נכסי מדינה מהותיים, בעיקר את הקרקעות שבידי מדינת ישראל, המנוהלות על ידי רשות מקרקעי ישראל", כותב המבקר ומגלה כי על-פי הערכת החשב הכללי שנעשתה בהתאם לכללי ה-IFRS, השווי ההוגן של קרקעות המדינה המנוהלות בידי רמ"י עומד, נכון לסוף 2018 על 523 מיליארד שקל.

בנוסף לא נכללים ברכוש המדינה המוצג בדוחות שווי הכבישים, חלק מבתי הסוהר, נכסי מדינה הנמצאים בחו"ל וכמובן נכסים שבשליטת מערכת הביטחון. "מיפוי הנכסים במערכת הביטחון, חלקי בלבד, ובמקרים רבים מבוסס על הערכות ואומדנים שונים. כמו כן, אי אפשר לקבוע מה רמת המהימנות של הנתונים ואם הם מתאימים למדיניות החשבונאית של מדינת ישראל" כותב המבקר.

לא סופרים משאבי טבע

נכסים מהותיים אחרים שבידי המדינה הם הזיכיונות לכריית משאבי טבע ובהם גז טבעי ופוספטים. החשב הכללי אומד את שווי התמלוגים שהמדינה צפויה לקבל בגין זיכיונות אלה ב-28 מיליארד שקל בלבד, אך מציין כי "אומדן זה כולל הסכמי תמלוגים מהותיים בלבד, והנתונים בפועל עשויים להיות שונים ממנו באופן מהותי".

החובות למדינה, הרשומים בסעף "חייבים ויתרות חובה" מוצגים אף הם באופן חלקי ואינם כוללים חובות נוספים שלא ניתן לאמת אותם. בנוסף מעיר המבקר לחשב הכללי כי "הדוחות הכספיים של המדינה אינם מספקים מידע על היקף החובות שנמחקו, אף שלמידע זה נודעת חשיבות רבה לציבור".

מטריד לא פחות הרישום החלקי של נכסים בלתי מוחשיים, הכוללים תוכנה ומיזמי מחשוב, נכסים בפיתוח, ידע, פטנטים ונכסים אחרים. שווי הנכסים הבלתי מוחשיים שבידי המדינה רשום בדוחות לסוף 2018 על כ-5.3 מיליארדי שקל, אך בהערה לדוח כתב החשב הכללי כי "לא כל הנכסים הבלתי מוחשיים ממופים. במיפוי לא נכללים נכסים ששווים עשוי להיות מהותי, ובכמה ממשרדי הממשלה יש מידע חלקי בלבד על נכסים אלה. כמו כן, נכתב: "בשלב זה לא ניתן לאמוד באופן נאות את היקפם של כלל הנכסים הבלתי מוחשיים בממשלה".

חבות אקטוארית חסרה

החבות האקטוארית בגין הפנסיה התקציבית המוצגת בדוחות על 649 מיליארד שקל "איננה מוצגת במלואה ונמוכה מהחבות בפועל בעשרות מיליארדי שקלים". החבות אינה כוללת את החבות לפנסייה תקציבית בגין עובדי הרשויות המקומיות והמועצות הדתיות, יישויות שדוחותיהן הכספיים אינם מאוחדים בדוחות הכספיים של מדינת ישראל.

יתרת ההתחייבויות גם אינה כוללת את החבות העתידית שתיווצר בגין עובדים פעילים במהלך שנות עבודתם הצפויות. המבקר מעיר בהקשר זה כי החשב הכללי מעריך שבהתחשב בחבות עתידית זו, תעלה החבות המלאה של המדינה מ-649.5 מיליארד לכ-708 מיליארד שקל.

בנוסף לא נכללים בחבות פנסיית גישור בצה"ל, פנסיית גישור לעובדיהם של גופי ביטחון אחרים, וכן התוספת בגין היעדר ביטחון תעסוקתי, שניתנה בנובמבר 2018 לשוטרים, סוהרים וגמלאי שירותי הביטחון. גם האומדן בגין התחייבויות עתידיות על זכויות סוציאליות של עובדי המדינה כגון ימי חופשה ומחלה, בהיקף של כ-20 מיליארד שקל - מתבסס על מידע חלקי.

באשר לסעיף ההפרשה לתביעות משפטיות מציין המבקר, כי המדינה לא קיבלה מ-28% מהישויות המדווחות לה את היקף החשיפה לפיצויים בהליכים משפטיים המתנהלים נגדן ומשום כך גם האומדן הזה חלקי ולא אמין.

גירעון חשבונאי מצטבר

נתון מרכזי נוסף שמוצג בדוח בצורה חלקית הוא הגירעון החשבונאי (להבדיל מהגירעון התקציבי) המצטבר - נתון המבטא את הפער בין התחייבות המדינה ונכסיה. המבקר מציין כי האוצר התעלם מהמלצתו באחד מדוחותיו הקודמים לצרף לדוחות הכספיים תחזיות בדבר שיעור הגירעון החשבונאי הממשלתי המצטבר כאחוז מכלל התמ"ג, כפי שנהוג במדינות המתקדמות בעולם.

כך יתאפשר למקבלי ההחלטות להשתמש בדוחות הכספיים ככלי ניהולי, וכך יינתן לממשלה זמן מספיק להיערך לשינויים הצפויים בעתיד על פי תחזיות אלו ולשפר כבר כיום את איכות קבלת ההחלטות.

באשר לתקני החשבונאות מציין המבקר, כי הוועדה לתקינה חשבונאית ממשלתית לא התכנסה זה כארבע שנים ולכן לא עודכנו שיטות הדיווח החשבונאי. הדיווח החשבונאי במדינת ישראל נמצא בתהליך של מעבר מדיווח על בסיס מזומן (כלומר ברגע שכסף נכנס או יוצא מהקופה) לבסיס מצטבר (כלומר ברגע שנוצרת התחייבות להוצאת סכום כסף או זכות לקבלתו) - כמקובל במדינות המערביות המתקדמות.

בין השנים 2000 עד 2018 עברו משרדי הממשלה בהדרגה לדיווח על בסיס מצטבר אך השלטון המקומי מדווח בשיטה משולבת המכונה מזומן מתואם - ההכנסות נרשמות על בסיס מזומן וההוצאות על בסיס מצטבר. על-פי האוצר, משרד הפנים, האחראי על הרשויות המקומיות, הדף בשנים האחרונות את כל הניסיונות לשנות את שיטת הדיווח ואף התעלם מהמלצות מפורשות של וועדות שמונו לבחינת הנושא.