לפעמים ממשלה דו-ראשית היא גלגל הצלה. לפעמים מתכון לשיתוק

מה זה בעצם ממשלה דו ראשית? סטארט-אפ ישראלי מוצלח או משהו שלקחנו דווקא מדרום סודן? ומה הקשר בין גנץ לקפיטן של סן מרינו? צוות "המשרוקית של גלובס" עושה סדר, מוזמנים להצטרף לשידור החי ולשאול שאלות

ממשלת האחדות המסתמנת בוראת יצור פוליטי חדש: ממשלת חילופים. גנץ ונתניהו יכהנו כראש ממשלה וראש ממשלה "חלופי", והתחייבו לקדם את רוב הנושאים רק בהסכמה הדדית. רבים קיבלו את הרושם שממשלת ישראל תפעל למעשה תחת שני ראשים.

יש מי שמזהיר שהנהגה בצמד היא מתכון לאסון. "אין כזה פטנט בעולם, שמשביעים שני ראשי ממשלה בו-זמנית", הזהיר יו"ר ישראל ביתנו אביגדור ליברמן בדיון על התיקון לחוק יסוד הממשלה. "בדקתי עם מיטב האנשים שלנו במדע המדינה. המדינה היחידה שניסתה להסדיר משהו דומה הייתה דרום סודאן, וזה נגמר במלחמת אזרחים".

ממשלה בצמד היא אומנם הסדר נדיר בימינו, אבל יש כמה דוגמאות. לפעמים השותפות בכוח היא הסדר קבוע, שמחזיק מעמד מאות שנים. לפעמים היא מבטיחה את היציבות. לפני שנגיע לסיפור האמיתי בדרום סודאן, נראה איך הזוגיות עובדת בכמה מהמקרים האלה.

תאומות סיאמיות

את צפון אירלנד מובילות היום שתי נשים: ארלין פוסטר מהמפלגה היוניוניסטית DUP (התומכת בקשר עם בריטניה), וסגניתה מישל אוניל משין פיין הלאומנית. למרות התארים המבלבלים, הן מחזיקות בסמכויות שוות.

דיארכיה, כלומר שלטון שוויוני של שניים, היא מצב קבוע בצפון אירלנד. שורשי ההסדר הזה נעוצים בתקופת הטרור בשליש האחרון של המאה העשרים, המכונה "הצרות" באנדרסטייטמנט בריטי אופייני. סכסוך הדמים התנהל בין הלאומנים, קתולים ברובם, ששאפו להתאחד עם הרפובליקה האירית מדרום, לבין היוניוניסטים, בעיקר פרוטסטנטים, שהעדיפו להישאר תחת הדגל הבריטי.

הסכם יום שישי הטוב מ-1998, ששם קץ לטרור, יצר מוסדות מקומיים שמבוססים על שיתוף פעולה בין היוניוניסטים ללאומנים. הקמת ממשלה מחייבת רוב בתוך כל גוש בנפרד, ובראש הממשלה עומדים שניים, השר הראשון (first minister) וסגנו, שהם נציגי המפלגות הגדולות בכל גוש. לצמד יש סמכויות זהות, והתואר "ראשון" ניתן באופן סמלי לראש המפלגה הגדולה יותר.

עיקרון ההסכמה אומנם שמר על היציבות בצפון אירלנד, אבל פעמיים מנע הקמת ממשלה לכמה שנים. ב-2002 גרמה מעורבות של שין פיין בפרשיית ריגול לפרישת המפלגות היוניוניסטיות, וממשלה חדשה הוקמה רק ב-2007. ב-2017 פרשו דווקא אנשי שין פיין בשל פרשת שחיתות שנקשרה ב-DUP. הממשלה המשותפת חזרה לתפקד רק בינואר 2020.

עד המשבר האחרון לא היה בצפון אירלנד מושג של ממשלת מעבר: בהיעדר ממשלה דו-גושית, צפון אירלנד עברה לשליטה ישירה של לונדון. ההבנות של 2020 שינו את הכללים. מעתה, פירוק השותפות מוביל לבחירות חדשות והממשלה ממשיכה לתפקד כממשלת מעבר.

גם חקיקה מחייבת בנסיבות מסוימות רוב בכל אחד מהגושים. העיקרון הזה איפשר ל-DUP הדתית לחסום חקיקה שתתיר הפלות ונישואים גאים. רק בשנה שעברה ניצלו חברי הפרלמנט בלונדון את הריק השלטוני בצפון אירלנד, וכפו על החבל לבטל את האיסורים.

הלא גבר על ההן

שלטון זוגי כמו באירלנד נדיר בימינו, אבל היה מקובל יחסית בימי קדם. "בניגוד לעולם המודרני, שבו אדם אחד עומד בראש הפירמידה ומתווכחים כמה כוח לתת לו, בערי המדינה בעת העתיקה היה נהוג שאין מספר 1, אלא הנהגה קולגיאלית" - אומר פרופ' אלכס יעקובסון מהחוג להיסטוריה באוניברסיטה העברית. הדוגמה המובהקת, שהמשפטנים התנאו בה השבוע בדיון על ההסכם הקואליציוני בבג"ץ, היא הקונסולים ברומא.

שיטת הקונסולים נולדה, לפי המסורת הרומית, אחרי שהמלוכה הידרדרה לעריצות במאה השישית לפנה"ס. "כחלק מהמאמצים למנוע משהו שיתקרב למלוכה, הוחלט שלא יעמוד אדם אחד אלא שניים בסמכות שווה", מסביר יעקובסון. הסנאט היה בוחר את הקונסולים אחת לשנה ותפקדו תחת עיקרון של שוויון.

שני הקונסולים לא בהכרח הנהיגו במשותף. לפעמים האחד הנהיג את הצבא במלחמה, בזמן שחברו נשאר לנהל את ענייני העיר. אבל כשהם נמצאו באותו מקום, האחד היה יכול לבלום את השני. "הלא גבר על ההן", אומר יעקובסון, "וזה היה יכול ליצור שיתוק. אבל השיטה נתנה עדיפות למניעת עריצות על פני אפקטיביות". אף על פי כן, רומא הייתה מדינה יעילה מאין כמותה, בין השאר בזכות מנגנוני פשרה, ובראשם פנייה לסנאט. "הסנאט היה גוף מייעץ, ובמקרה של חילוקי דעות היה נהוג ללכת אליו כדי שיביא עצה או פשרה".

ברומא, בניגוד לישראל, מצבי חירום לא היו תירוץ לשלטון משותף, אלא להיפך. בנסיבות כאלה הסנאט היה ממנה, לתקופה קצובה, אדם שתפקידו הרשמי היה "דיקטטור". "כהונת הדיקטטור הוגבלה לשישה חודשים, כדי שלא ינצל את כוחו לרעה. הוא ידע שאם ינצל את הכוח, הוא צפוי אחר כך לעמוד לדין". ברומא האמינו שדיקטטור לא אמור להישאר בתפקיד יום אחד מעבר למה שמצב החירום דורש, ודיקטטור שפרש לפני תום התקופה זכה לשבחים.

מוסד הקונסולים נשמר גם כשהרפובליקה שקעה במלחמות אזרחים והוחלפה בקיסרות. אחרי שניסיונו של יוליוס קיסר להתמנות לדיקטטור לכל חייו הוביל לרציחתו, אומר יעקובסון, בנו המאומץ אוגוסטוס העדיף לשמור למראית עין על המוסדות הישנים. זו הייתה לכאורה רפובליקה עם "אזרח מספר 1", אבל משרת הקונסול התרוקנה מתוכן.

ממשלים דו-ראשיים שרדו עד היום בשתי מדינות עתיקות, אם כי זעירות. בראש רפובליקת סן מרינו, שאוכלוסייתה דומה לזו של יהוד, עומדים מאז המאה ה-13 שני "קפיטנים". הם נבחרים לתקופה של חצי שנה, וממילא ממלאים בעיקר תפקיד סמלי, אבל יש להם כמה סמכויות. הם משמשים כשומרי החוקה, ובמקרים מסוימים יכולים לפזר את הפרלמנט. לקפיטנים יש זכות וטו הדדית.

גם בראש נסיכות אנדורה שבפירנאים, הגדולה כמו רמלה, שרד מהמאה ה-13 שלטון של שני "נסיכים שותפים". אחד מהם הוא לא אחר מנשיא צרפת; השני הוא הבישוף של אורחל בספרד. תפקידם סמלי אפילו יותר מאשר בסן מרינו, אבל כל הסכם בין אנדורה לצרפת ולספרד מחייב את אישורם.

 בין רומא לירושלים

זוגיות או מלחמת אזרחים

ומה עם חלוקת הכוח בדרום סודאן, זו שכשליה גררו את המדינה, לדברי ליברמן, עד מלחמת אזרחים? בדרום סודאן אכן התנהל בשנים האחרונות עימות עקוב מדם בין נאמני הנשיא וסגנו, אבל לא בגלל הקשיים בניהול שלטון זוגי. אין בסודאן שלטון כזה.

ד"ר חיים קורן מהמרכז הבינתחומי הרצליה, לשעבר שגריר ישראל בדרום סודאן ושגריר ישראל במצרים, הואיל לפשט עבורנו את המצב המורכב במדינה הצעירה בעולם, שנולדה ב-2011. דרום סודאן מורכבת משבטים רבים ונחלקת לעשרה אזורים פדרליים. שיטת הבחירות מבטיחה לכל שבט ייצוג לפי כוחו בכל אזור. החוקה מחייבת את הנשיא למנות סגן שיהיה חבר בקבינט, אבל לא מקנה לו סמכויות רבות יותר מאלה של סגן נשיא בארצות הברית.

אף שאין חובה חוקית שהנשיא וסגנו יבואו משבטים שונים, קורן אומר שהמנהיגים הנוכחיים הסכימו לחלוקה כזאת מתוך הבנה של חשיבות הדבר. בדצמבר 2013 החבילה הזאת התפרקה. הנשיא סאלווה קיר מאיארדיט משבט הדינקה פיזר את אסיפת המפלגה של סגן הנשיא ריק מצ'אר משבט הנואר, ועצר כמה מאנשיו. חטאו של מצ'אר היה הצהרה שיתמודד לנשיאות בבחירות הקרובות. קיר ראה בכך ניסיון הפיכה. הדברים התגלגלו במהרה למלחמת אזרחים, שהסתיימה רק השנה.

 מימין: סגן הנשיא ריק מצ'אר ונשיא דרום סודאן סאלווה קיר בשיחות שלום ב-2018 / צילום: Mulugeta Ayene, AP

קורן, ששירת במדינה עם פרוץ מלחמת האזרחים, אומר ששני הצדדים לא שקלו מעולם לחלק ביניהם את הכוח באופן שוויוני. "קיר רצה לשמור על כוחו, ומצ'אר רצה להתמודד לנשיאות בזכות עצמו". בעקבות ההסכם השניים שוב מושכים את העגלה יחד - אבל לא בממשלה זוגית.