דעה: מלקחי המשבר - שינוי המערכת הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי

בין שאר המשימות הבהולות שימתינו לשר הרווחה החדש, ואולי החשובה שבהן, תהיה איתנות המוסד לביטוח לאומי. השר הנכנס, הממונה גם על הביטוח הלאומי, יידרש לתת את הדעת על שיטת מימון יציבה ומוסכמת של הביטחון הסוציאלי, השומרת על איזון בין ההכנסות להוצאות, ומפנימה עלויות של כל הצעה הכרוכה בהגדלת ההוצאות של המוסד.

המשבר הנוכחי מדגיש את הצורך בהפרדה בין מימון ענפים, המושפעים ישירות ממשברים כלכליים ומתנודות מקרו כלכליות, כגון דמי אבטלה, לבין מימון ענפים ביטוחיים לטווח ארוך, קצבאות אזרחים ותיקים וסיעוד.

בעוד מגפת הקורונה בעיצומה, המשבר הבריאותי שינה את פניו למשבר כלכלי עם יותר ממיליון מובטלים, להם נדרש המוסד לביטוח לאומי לשלם דמי אבטלה. על ההוצאה בחודש אפריל, המוערכת בכ-6 מיליארד שקל לכמיליון איש, יש להוסיף את המענקים על סך 500 שקל שחולקו למשפחות על כל ילד מתחת לגיל 18 ומקבלי קצבאות אחרים, בעלות מצטברת של 1.4 מיליארד שקל. זאת, כאשר עוד מוקדם לדעת את היקף זעזועי המשנה הצפויים, כגון מובטלים שאיבדו את מקום עבודתם לצמיתות, להם ייקח זמן רב יותר לשוב לשוק העבודה.

כדי להמחיש את העלויות הכבדות, בשנת 2019 כולה עמדה ההוצאה השנתית לדמי אבטלה על כ-3.9 מיליארד שקל, ולאחר המשבר הכלכלי בשנת 2008, גדלה הוצאה זו בכשישים אחוזים בלבד. המציאות הנוכחית מראה בבירור שמימון הקצבאות בטווח הקצר גורם לבעיה אקוטית במשברים קיצוניים, והפתרון בעתות אלו טמון בידי משרד האוצר בלבד, בהקצאת תקציבים מיוחדים להתמודדות אל מול המשבר.

בימים כתיקונם עולה לפרקים על סדר היום יציבותו הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי, ושאלת מנגנון המימון האופטימלי, שישמור על יכולתו לעמוד בתשלומים להם הוא מחויב. כיום, ממומנות כלל הקצבאות באמצעות גביית דמי ביטוח מהציבור והשלמה ממשלתית, כאשר לאחר ביצוע התשלומים לקצבאות הביטוחיות, העודפים מועברים לאוצר ונרשמים בקרן עודפי הגבייה.

הקרן, המוערכת בשווי של כ-250 מיליארד שקל, נושאת תשואה מובטחת כך שמחצית מכספי הקרן מניבים תשואה ראלית בגובה 5.5% והמחצית השנייה מניבה ריבית שוק. בשנים האחרונות ביקש הביטוח הלאומי לקבל את כספי העודפים לניהולו, אך האוצר התנגד, מאחר שלמעשה עודפים אלו נכנסים מדי שנה לתקציב השוטף, וההון הצומח בקרן הוא וירטואלי.

ואולם, נשאלת השאלה - מה הועילו חכמים בתקנתם? הרי אילו הייתה הקרן תחת ניהולו של הביטוח הלאומי, חלק נכבד מהמשאבים שלו בכלל זה כספי הקרן היה מועבר למימון המשבר. מצב זה מעורר לפחות שתי בעיות: האחת, הביטוח הלאומי מחויב לבצע את תפקידם של משרד האוצר וקובעי המדיניות ולתת מענה לשאלות מאקרו כלכליות, כגון גובה ומשך קצבאות האבטלה, והשנייה, הביטוח הלאומי נמצא במצב של ניגוד עניינים כאשר הגידול בהוצאות מוביל לפגיעה במשאבים שלו.

לפיכך, אנו סבורים שיש להפריד בין מימון קצבאות לטווח הקצר, המושפעות ישירות מזעזועים מאקרו כלכליים, לבין קצבאות יציבות יחסית, הניתנות לטווח ארוך וההוצאות עבורן, לאור השינויים הדמוגרפיים, הולכות וגדלות.

בדרך זו, הוצאות מיידיות בעת משבר ממומנות מהתקציב והשפעתן על מצבו הפיננסי של הביטוח הלאומי מינימלית. מנגד, את הקצבאות והשירותים אשר ניתנים לטווח הארוך, אזרחים ותיקים וסיעוד, יש לממן באמצעות מערכת נפרדת הכוללת מנגנון לאיזון אוטומטי השומר על יציבותה הפיננסית לאורך זמן. חשוב לזכור כי ההוצאות על קצבאות אלה משולמות מתוקף הזכויות שצברו המבוטחים על פני החיים, והן צפויות לגדול ולהוות בשנת 2045 כ-60% מכלל תשלומי הקצבאות הביטוחיות של הביטוח הלאומי.

במסגרת השמירה על האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי, יש להקים בהדרגה מנגנון מימון נפרד לענפים המדוברים מתקבולי הגבייה של דמי הביטוח הלאומי, ולהבטיח את האיזון האקטוארי, באמצעות מנגנון אוטונומי המטפל באופן הדרגתי בגירעון הנובע מהזדקנות האוכלוסייה. זאת, עם שינויים בגיל הפרישה והצמדתו לתוחלת החיים, בהפרשות לביטוח הלאומי וברמת הקצבאות.

חשוב לציין כי למנגנון מסוג זה יתרונות כלכליים ופוליטיים, מאחר ויציבותו הפיננסית נשמרת, והיותו מוגן מהחלטות קובעי המדיניות, אשר מביאים לעתים מזומנות לגידול בהוצאות. ואם לא די בכך, למנגנון תפקיד חשוב בהפנמת העלויות של שינויי חקיקה, והוא יוריד את התמריץ להגדיל את הקצבאות מבלי להצביע על מקור מימון. רצוי לקדמו, ויפה שעה אחת קודם. 

פרופ' איתן ששינסקי הוא עמית בכיר במרכז לממשל וכלכלה במכון הישראלי לדמוקרטיה. רחל זקן היא חוקרת במכון